改革开放后，广州市在发展经济的同时，也非常重视社会救助制度的建设和发展，是全国最早开始进行探索的城市之一。1995年7月1日，广州市政府发布《关于广州市实行最低生活保障线的通知》（穗府〔1995〕87号），开始建立实施最低生活保障制度。2008年8月，广州市政府颁布《关于推进我市社会救助体系建设的意见》，是广东省第一个以市政府名义制定的专门针对社会救助体系建设的政策文件。

之后广州市陆续发布了多个文件，初步搭建起广州市社会救助制度体系。2013年8月16日，广州市民政局、广州市财政局联合发布《关于提高我市最低生活保障等社会救助标准的通知》（穗民〔2013〕283号）。2014年2月以《社会救助暂行条例》的发布实施为标志和转折，广州市社会救助进入了一个新的阶段。2014年广州市公布实施了《广州市医疗救助试行办法》。2015年颁布实施了《广州市最低生活保障办法》（穗府令〔2015〕122号），对低保对象、申请、救助标准、违法惩戒等做出一系列规定，并定期调整最低生活保障待遇。这些规范性文件的颁布，进一步完善了广州市的社会救助体系，广州市的社会救助向着精细化、准确化的方向迈进了一步。

目前我国政府的社会服务水平大多还停留在基础的物质救助层面，即对于弱势群体（低保、困难、孤寡、失独等人群）最基本的生活救助，而城市社区的社会救助主要以基本救助及医疗、住房、教育救助和一次性的困难救助为主。社会救助是国家和政府对由各种原因导致的生活陷入困境的公民的基本救助，这是政府的职责所在，也是公民的权利而不是恩赐。^[1]

2014年2月21日，国务院颁布的《社会救助暂行办法》中明确提出“县级以上地方人民政府应当发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务”，并第一次通过法律形式明确了社会救助中社会工作的重要地位。为了贯彻落实办法的精神，2015年5月，民政部、财政部联合发布了《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》，明确了社会工作介入社会救助的路径与机制。^[2]

对于广州这样的特大型城市而言，单靠政府包揽社会服务、实施社会救助的思路，已经很难适应新形势下社会快速发展变革的趋势。政府购买社会工作服务，成为广州市委、市政府加快转变政府公共服务职能、激发社会组织活力、推进社会服务管理创新的重点工作之一。自2007年以来，广州市逐步探索建立起以设置项目为基础，以服务社区困难群众、长者为重点，以覆盖全市范围的家庭综合服务中心为主要平台，市、区、街（镇）三级同步推进政府购买社会工作服务的格局。

2010年，广州开始在20个街道试点家庭综合服务中心（简称“家综”），社工机构经过政府招投标方式获得承接“家综”的资格。自此，广州开始了以“家综”为依托，以社区为平台，专业社会工作者通过整合社区资源、利用专业方法，提供专业综合的社区服务。从20个试点到当前184个街镇（社区）家庭综合服务中心全面铺开，广州市财政投入从2010年的4000万元到2015年的3.4亿元，服务涵盖社区救助、残障康复、社区矫正、社区戒毒等，几乎涵盖了广州市所有街道的户籍居民。目前，广州市的家庭综合服务中心承担的社会救助服务主要包括：协助社区内的低保户整合社会资源、协助他们了解相关政策法规、帮助他们联系相关部门、保障低保户的权益等。^[3]

一 社会救助中社会工作的引入

（一）社会救助引入社会工作的理论支持

社会工作是工业化、城市化与社会现代化的历史产物，是现代社会运用制度化机制解决现代社会问题的基本性制度安排。我国正处于社会结构全面转型时期，社会公平与社会秩序议题日益显现，这必然要求重构社会福利制度框架，社会工作专业服务逐渐成为重构社会福利制度框架的重要选项。现代社会政策发展新趋势之一是发展型社会政策。发展型社会政策与以往的社会政策与经济发展存在冲突和悖论的观点不同，其强调“互动”、“投资”与“发展”，注重人力资本的投资，注重积极的就业政策，重视对家庭的投资，倡导构建第三方参与的社会福利支持等。发展型社会政策主要通过投资人力资本，为个人“赋权”，为弱势群体增能，来影响个人的竞争力和劳动力素质，进而提高国家的人力资本素质和国家竞争力，从而达到政