一 城市流浪乞讨人员救助服务概况

2003年6月20日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（下文简称《救助管理办法》）由国务院正式发布，同时实施20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止。这标志着强制性的收容遣送制度正式退出历史舞台，而以“自愿受助、无偿救助”为原则的社会救助制度得以确立。^[1]

根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》^[2]和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》^[3]的相关规定，“县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站”，“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导和监督”。救助站作为一项临时性社会救助措施，实施对流浪乞讨人员的救助。从上述政策文本的分析，可以发现“救助管理办法”的绝大部分内容的论述对象都是救助站，主体内容每一条基本上都包含了“救助站”。

在实践中，城市流浪乞讨人员救助工作的常规化主体其实就是救助站。民政部门的统计数据表明，2012年全国共有救助管理站1770个，床位9.0万张，全年救助城市生活无着的流浪乞讨人员276.6万人次，其中在站救助228.1万人次，不在站救助48.5万人次；^[4]2013年底全国共有救助管理站1891个，床位9.7万张，全年救助城市生活无着的流浪乞讨人员348.5万人次，其中在站救助296.2万人次，不在站救助52.3万人次。^[5]截至2014年底，全国共有救助管理站1949个，床位9.9万张，全年救助生活无着的流浪乞讨人员351.7万人次，其中在站救助299.5万人次，不在站救助52.1万人次。^[6]也就是说，无论是政策文本还是救助实践都说明，城市流浪乞讨人员的救助服务工作从“收容遣送制度”向“救助管理制度”转变之后，各级救助站成了流浪乞讨人员救助管理的主体。

随着社会工作在各项社会服务领域的发展，社会救助领域也开始引入专业社会工作服务。2014年2月21日国务院颁布的《社会救助暂行办法》明确提出“县级以上地方人民政府应当发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务”，首次以法律形式明确了社会工作在社会救助中的重要地位。为了贯彻落实办法的精神，2015年5月，民政部、财政部联合发布了《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》，明确了社会工作介入社会救助的路径与机制。^[7]

政府购买社会工作服务，作为广州市委、市政府加快转变政府公共服务职能、激发社会组织活力、推进社会服务管理创新的重点工作之一，近年来随着财政支持的常态化，以项目制形式实施社会服务的政府购买在广州社会事业发展中取得了长足的发展。截至2015年底广州全市共有164个街镇家庭综合服务中心、20个社区级综合服务中心，全年投入3.4亿元购买综合性社工服务项目184个、专项社工服务项目16个，累计服务群众约170万人次。^[8]

在此背景下，针对城市流浪乞讨人员的救助服务，广州市通过政府购买服务的形式，引入了社会工作服务。本文所论述的案例就是2015年广州市民政局以招投标的方式购买的针对广州市辖区内（以越秀、天河、荔湾等流浪乞讨人员分布比较集中的区域为重点）流浪乞讨人员的专项社会工作服务项目。下文将在介绍广州市近年来流浪乞讨人员救助管理的总体情况的基础上，分析社会工作介入广州城市流浪乞讨人员服务的详细情况。

二 广州城市流浪乞讨人员救助服务现状

根据一份针对广州流浪乞讨人员的研究报告，长期乞讨（10年以上）的人占据调查总体的16.3%，说明有相当一部分流浪人员已经远离老家多年，现在他们以广州为“家”，已经成为这个城市名副其实的一分子。^[9]广州市民政局的有关负责人指出，“职业”乞讨人员的救助管理问题是目前全国救助管理难点问题之一，广州尤为突出。根据现行政策，“对不愿进救助站的职业乞讨人员，不能强制要求其进站受助，也不能限制其离站，无法对其受助后仍继续乞讨进行干预。”^[10]因此，对城市流浪乞讨人员，广州主要也是利用市、区两级救助站和救助服务队进行救助管理和服务。

广州全市现有市级救助管理站2家，区级（县级市）救助管理站4家。市级救助管理站分别是位于萝岗的广州市救助管理站和位于天河区水荫四横路的广州救助管理站市区分站。两家机构均隶属于广州市