2016年的全国文物工作会议提出：要切实加大文物保护力度，推进文物合理适度利用，使文物保护成果更多惠及人民群众。各级文物部门要广泛动员社会力量参与，努力走出一条符合国情的文物保护和利用之路。但长期以来存在的一个普遍现象是：文物工作远离经济社会发展主战场，文物工作难以成为地方发展特色，文物部门在地方发展中只是一个“小局”，与地方发展的全局关系不大。“十二五”期间，城镇化成为国家发展的主要领域。2013年的中央城镇化工作会议文件，最先提出在新型城镇化中要“提高历史文物保护水平”，并给出“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”的感性且人性化的目标；2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》还明确指出“乡愁”的体现方式之一——“发掘城市文化资源，强化文化传承创新，把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间”。这不仅是城市发展中让文物活起来的重要渠道，也为文物工作介入发展一线、彰显发展特色提供了历史机遇。尤其对于那些文化遗产资源条件较好的城市，通过让文物活起来优化城市发展方式，是其走出独具特色的“新型”路的不二路径。二者的关系、二者互促式发展的思路，以及在现实约束下构建互促式发展的制度体系，都需要谋定而后动。

1 新型城镇化中的城市发展与文化遗产事业发展的关系

新型城镇化的核心是发展方式、发展目标和发展动力都要创新。这些创新，常常体现在资金和税收机制（发展动力）、城市特色（发展目标）和产业结构、城市布局上。对多数“已成型的”城市来说，这些创新与文化遗产的关系，主要体现在城市更新中保持地方特色以“记住乡愁”上，体现在如何利用城市文化遗产打造文化平台上；对少数文化遗产资源集中的城市来说^[1]，则全面体现在城市发展目标和动力上；更特殊的是，有些国家级新区，如西咸新区秦汉新城这样的区域，则可能体现在全面的、根本性的发展方式创新上。但换个角度，文化遗产保护也会给城市发展带来某些限制，也可能对城市发展造成暂时的、小范围的负面经济影响。所以，必须全面辨析新型城镇化方向下的城市发展与文化遗产事业发展的关系。

1.1 文化遗产对城市发展的两方面影响

从文物系统的角度看，文化遗产对城市发展有多方面的贡献。例如，众多的物质和非物质文化遗产形成城乡记忆的有力物证，是城乡价值的重要体现。“让文化遗产融入现代生活”，是避免乡愁——城乡记忆——消失的有力保障。城乡面貌是历史的积淀和文化的凝结，是一个个城乡的物质生活、文化传统、地理环境等诸多因素综合作用的产物。让文化遗产融入现代生活，是避免城乡面貌趋同、深化历史积淀、彰显城乡个性、提升城乡品位的重要抓手。文化遗产融入现代生活，旨在增加文化的厚重感、民族的归属感和百姓的获得感，有利于带动旅游业、文化创意产业发展。

但从城市领导的角度来看，文化遗产既是重要的特色发展资源，也是需要投入行政资源、限制传统经济发展机会予以保护的目标。这是因为出于文化遗产保护需要，城市不仅需要投入大量资金，还必须在土地制度、建设项目审批制度等方面设定若干限制措施，这样就可能对城市发展造成约束。而且，基于文化遗产资源的相关产业对大多数城市的整体发展来说还只是“小菜”，从经济总量和发展方式来说仍然只起到点缀作用^[2]。

综合这两个角度，可以认为，文化遗产与城市发展之间存在双向关系，如果处理不好，文化遗产也很有可能限制城市发展^[3]。对一些资源较好、条件合适的城市，方式适当的文化遗产保护和利用可以让城市转变发展方式，体现出以文化遗产为特色的新型城镇化。这是因为，以大规模、高等级文化遗产资源为特色的区域，对中国这个文明古国来说并不鲜见，曾经作为都城的许多城市是或者有这样的区域，如大理、以殷墟为特色的安阳殷都区等。这样的区域，往往既涉及城市更新（老城），也涉及新城建设。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》对这两个领域规划建设的要求是：城市更新是要“推动特大城市中心城区部分功能向卫星城疏散，强化大中城市中心城区高端服务、现代商贸、信息中介、创意创新等功能”；新城建设是疏解中心城区功能和人口、防止城市边界无序蔓延的重要方式。