中国的社区是国家概念下的“单位”，是国家权力的一个功能部分。中国社区治理的核心内容是政府管控和服务，包括社区管理、社区安全、社区服务。中国社区治理的现状，就是为了解决日益复杂化的社会问题和提高管理服务效率，而不断地加强制度建设和社会建设，以实现对社区管控和服务的无边界覆盖和延伸，并走向集权化和行政化。

但当前中国社区治理的现代转型，不是基层政府不断展示的威权式亲民形象和不断强化的行政管理效率，而是要使社区成为主体社会的基本单元，让社区居民参与到社区治理中来，建构社区参与机制，由社区居民选择和决定社区的发展和未来。这意味着，要改变国家主导社区的治理结构，确立社会的主体性，从威权的、以行政人员为基础的治理体制向分权的、以公民为中心的治理体制转变。也就是说，中国的社区治理要从威权治理完成向参与治理的体制转型，改变行政权力主导模式，实现社区自治，亦即，赋予社区居民参与社区公共事务的权力，让社区居民自己决定关系切身利益的社区公共事务，形成以社区需求为中心的权力和资源分配体制，发展社区居民自我治理的理念和能力，让社区治理主体——居民能够有效地介入社区建设的决策、管理和整个政策过程当中。

一 传统社区变迁：国家权力的基础单位

考察中国社区的历史变迁，可以解释当前中国社区的治理逻辑和发展现状。因为，第一，中国社区变迁是中国现代国家建构的一部分，如费孝通在其《江村经济》一书中指出，民国时期的地方行政制度的设立是“规划的社会变迁”（planned social change）。历史上看，地方行政制度的设置与现代国家建构密切相关，是国家对社区控制的延伸，是社会变迁的目标之一。第二，近代以来尤其是1949年新中国成立以来，中国社会发生了巨大的结构性变迁，社区作为中国社会的基本单元，成为国家政权统治的一个基础单位，附属于国家管制体系的现代再造过程当中。第三，当今中国社区处于现代转型阶段，是中国国家体制改革的一个领域，是国家整体治理结构的一个组成部分，或者说，中国社区治理的现代转型是当前国家治理体系与治理能力现代化的一个基础性部分。

以国家与社会关系变迁的观察角度，大致可以将中国社区发展划分为三个阶段。（1）清末至民国，国家权力不断深入基层社区，但并没有从根本上改变传统社区结构和社会联系形式。（2）自新中国成立至改革开放前，国家与社会高度一体化，社区成为国家管制体系的一个组成部分。（3）改革开放以后，中国社区组织体系重组，社区依然是国家体制覆盖的基础单位，但社区自治有了一定的制度发展空间，并取得了一定的发育成长。

清末至民国，为实现工业化、现代化，国家权力深入乡村，目的是汲取财税和提升国家控制社会的能力，试图将乡村社会纳入统一的国家管制体系当中。但并没有成功，一是国家能力不足且分散，难以遏制盘踞在乡村社会的旧体制势力；二是社会组织化水平低下且处于初级社团（基于血缘、地缘、业缘等关系）的层次上。简言之，国家权力对乡村社会的改造并不彻底，后者的结构没有发生实质性的变化，乡村社区不能形成以公共领域为基础的、外在且独立于国家的、具有高度自主性和自治的社会形式，依然处在由同质性的血缘、地缘等元素构成的文化共同体的初级社会关系纽带当中。

新中国成立至改革开放前，这一时期，在计划体制下，国家权力深入整个社会，国家能力在财税汲取与社会控制方面获得绝对集中，国家对经济和各种社会资源的分配和运作实行全面控制和垄断，社会结构分化程度很低，国家与社会一体化，即社会依附于国家，社会主体性丧失，基于传统亲缘、地缘关系建立起来的家族、宗族、士绅等民间自治系统迅速解体，国家权力实行了对全社会包括社区的无边界延伸。城市实行单位制辅之以街居制，农村实行三级所有的人民公社的政社合一体制，国家凭借政治和行政的权力将城乡社会组织化和制度化并强制性整合起来。

改革开放以后，基层社会组织体系发生了重大变化，城乡社区取代“单位制”和“人民公社”组织形式，行之以居委会和村委会的基层群众自治组织形式。城乡“单位社会”（城市以“国营单位”为基础，农村以“集体单位”为基础）的解体，社区发展具备了实现自治和现