从社会发展角度，公民参与的广度与深度是衡量一个国家政治民主发展程度的重要维度之一。立法过程中的公民参与程度与广度，也成为一个衡量因素。扩大公民参与立法，在全面推进依法治国战略的现阶段，不论是在立法实践领域还是在学术研究领域，都越来越受到重视。目前，地方立法逐步向民主立法、科学立法发展，公民参与立法不断得以推进。同时，在中央向地方下放立法权的改革实践中，地方立法中的公民参与在促进民主立法和提高立法质量等方面日益显示出其重要性。那么，在具体实践领域，公民参与立法的这种重要性是如何体现的？以地方人大立法中的公民参与实践为主进行现实状况分析，并思考未来发展路径。

一 公民参与地方立法的现实重要性

公民参与立法是扩大公民有序政治参与的重要途径之一，是推进立法科学化与民主化的重要体现，有利于提高立法质量。公民参与立法也是人民意志的体现，是落实宪法规定、实现人民当家作主的重要方式之一。

（一）公民参与地方立法有着宪法与法律依据

从法理上讲，法律是人民根本意志的体现，理应有人民的参与。马克思指出，“应当使法律成为人民意志的自觉表现”，“应当同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立。”^[1]

公民参与地方立法有宪法基础。我国宪法第二条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”公民参与地方立法的权利是宪法赋予公民的基本权利在政治和立法领域的延伸和实现。宪法中还规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。从这个逻辑延伸，公民参与地方立法是对人民代表大会制度的一种补充和完善。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，但是在现实上，不可能人人都直接管理国家和社会事务，这是人民代表大会制度存在的根本原因。因此，公民参与地方立法使法规真正体现人民的意志和根本的诉求。

公民参与地方立法的法律法规基础。其中最主要的是从2000年开始实施的《立法法》中对人民参与立法权利的规定。具体在第五条，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”在制定法律的程序上，第三十六条规定，“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。”全国人大常委会的立法都要通过多种形式听取社会各方面的意见，那么地方人大的立法也必须把征求和听取社会意见和公民参与作为立法的必定环节。

在地方层次上，各省以及省会城市和一些较大的市，这些地方人大或常委会都出台了相应的立法条例，对民主立法和参与立法做出了一些规定。在省级层面，大部分省份都有立法条例，《浙江省地方立法条例》《湖南省地方立法条例》等，有相应的条文具体规定与公民参与有关的要求，列入常委会的地方性法规案，组织听取多方面的意见，可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，法规草案的全文要在当地日报或其他媒体上公布出来广泛征求意见。在省会城市和较大的市的人大及其常委会制定地方性法规的条例中，也都有类似的向各方面征求意见的要求和给公民参与意见的机会和渠道。例如《杭州市制定地方性法规的规定》，在总则中提出“体现人民意志，充分发扬民主，广泛听取意见，通过多种途径保障人民参与制定法规的活动”，其自从2001年实施以来，对参与立法、提高立法质量起到了重要作用。这些原则性或指导性要求为公民参与地方立法提供了重要依据。

（二）全面实施依法治国战略要求提高立法质量

依法治国作为治国方略是在党的十五大报告中正式提出的，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。此后不断发展完善，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，“拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。”