中国城市社区治理的中心问题是“事”，还是“人”？过去城市基层治理研究存在一种偏见：重“事”不重“人”。然而，所谓“事在人为”，将精力消耗在对基层治理内容的探讨，而对基层治理的主体，也就是那些埋头苦干的基层事务参与者忽略不计，无论如何也说不过去。本文正是将眼光放到这些参与者身上，研究城市基层社区中，究竟是谁在参与，如何参与，以及参与主体的变化，如何导致了社会治理变化的问题。

一 社区有精英吗

正如曼瑟·奥尔森所描述的那样，社区事务作为一种集体性、公共性的活动，往往是少数受到“选择性激励”的人的行动，大多数人都是“搭便车”者。通常意义的政治生活也不外乎此。这些活跃于社区公共领域的人，有学者称之为社区“积极分子”，或者“关键群众”，也有学者将之统称为“社区精英”。

“积极分子”是一种现象学描述，用以指称那些积极参与社区公共事务的人；称之为社区精英，则代表了对中国城市社区民主治理形态的一种基本判断，认为在中国城市基层社区中，少数关键人物在获取多数人授权或者同意的条件下，以民主的名义进行治理。

这就有必要回溯到“精英”一词的经典定义中来认识。按照巴特摩尔的观点，“精英”理论最初是作为与阶级理论相对立的理论而产生的。换言之，精英理论也是一种冲突社会学，但精英理论不只是将社会划分建立在经济支配的基础之上，而更多强调以“权力”的获得性来区分“精英”与“大众”，具体则体现在对社会政治事务的参与程度上。帕累托倾向于将“精英”定义为上层社会里的人，旨在强调“统治精英”和“非精英集团”之间的界限，莫斯卡则认为“公共事务的管理都掌握在少数有影响的人手里”。无论是帕累托还是莫斯卡，都强调了“精英”是“少数”，并且以统治职能为精英主要的身份界定。

与阶级划分不同，由于“精英”不受经济支配权规限，而取决于政治参与的程度，它就是一个变动不居的群体，边界相对模糊，具有上下之间的可流动性。帕累托、莫斯卡都指出精英集团是会不断“更替和循环”的，因此，“精英”是会更新换代的，我们将不得不面对一代又一代新精英的崛起。巴特摩尔总结道，“精英”一词被用来意指在社会中实际掌握政治权力的那个群体，这些精英并非简单地作为“统治阶级”的代表而存在，相反，精英是相对独立于统治阶级的，并且精英是流动的。

意大利政治学家罗伯特·米歇尔斯提出“寡头统治铁律”，认为“组织处处意味着寡头统治”。这一理论针对欧洲的政党组织，却被认为是对现代组织化社会的广泛隐喻。在一个高度组织化的社会中，少数积极参与的精英将凌驾于多数搭便车的群众之上，并从后者身上获得合法性基础。照此推理，一个社会组织的组织化程度越高，精英治理的系统性程度也就越高。与之遥相呼应的，是赖特·米尔斯对所谓“权力精英”（The Power Elite）的研究。米尔斯的精英概念旨在强调寡头控制的“体系化”，即在经济、政治和军事领域垄断资源的精英人物，通过彼此之间的利益勾连已经构成了一个牢不可破的集团。

熊彼特、罗伯特·达尔都试图修正米歇尔斯过于寡头化的精英理论，将精英主义与民主理论有机结合，淡化精英理论的批判性，避免让“精英”、“组织”、“统治”这些术语与“民主”相对立，毕竟前者是现代社会的基本特征，“民主”则不可能建基于空中楼阁。因此，熊彼特提出“竞争性的选举”，作为“精英”的合法性来源；罗伯特·达尔与林德布洛姆则提出“多头民主”的概念，强调经济上占支配地位的阶级在政治上形成多头相互控制的精英治理结构。

这种“精英主义”的治理，落实在社区中，可以理解为一种少数积极分子“引领”，或者“代表”多数处于低度参与状态的居民来处理社区公共事务的模式。这在一定程度上与中国城市社区的治理态势相契合，因此吸引了一些学者从精英主义视角去审视中国城市社区的政治参与。比较有代表性的是刘春荣的观点。刘春荣借用威廉姆森的“关键群众”概念，结合具有上海地方社区特色的“邻里社会资本”这一术语，指出居民人际关系网络和社会信任体系在社区公共治理中的重要性。这里的“关键群众”与社区精英相仿，但刘用“群众”称谓故意隐去其“精英”意涵，而突出其“基层”特征。刘