党的十七大提出健全基层社会管理体制后，贵阳市结合市情民意，将贯彻落实重心放在了城市基层社会管理体制改革上，撤销了街道办事处，取而代之成立社区服务中心，按照行政层级扁平化、治理主体多元化、群众服务一站式和政社互动零距离进行总体设计。社区服务中心成立以来，围绕部门资源下沉、居委会自治回归、费随事转和网格化治理等举措抓落实，社区职能建设总体趋好。调研显示，2014年市民对社区工作的综合满意率达98%，信访总量的批次、人次同比分别下降45.5%和56.5%，这一城市基层管理体制改革被理论界称为“贵阳实践”，社区服务中心也因此被称为新型社区。但政府流程再造是一个不断博弈、纠缠、前进的过程，受制于改革的外部接纳性较差、职能部门和新型社区职责边界模糊、新型社区和居委会之间关系不清等问题，新型社区职能建设目前也还处于规划性布局和反应性调整的不断博弈过程中，总体上看，贵阳城市基层管理体制改革依然处于攻坚期，需要加以探索和完善。

一 贵阳市新型社区概述

（一）成立背景

贵阳市是贵州省唯一的特大城市，全市总人口469万人，流动人口近200万人，人口密度达到每平方公里2万多人，是中国特大城市中中心城区人口密度最高的城市。2007年，党的十七大提出“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”，明确将基层社会管理作为地方改革创新的重要领域。2009年，贵阳市人均地方生产总值首次突破3000美元，经济社会发展中的各类问题进入重要敏感期、动态复杂期和高发风险期，社会治理面临一系列新的问题。为有效服务群众和适应新常态，贵阳基层管理体制改革重点放在了城市社区改革上。2010年，出台《贵阳市城市基层管理体制改革试点工作指导意见》，一场以精简行政管理层级为切入点，以厘清职能职责为关键点，以服务群众、优化管理、凝聚人心、维护稳定为出发点的基层社会管理体制改革拉开了大幕。全市撤销了街道办事处，取而代之成立了91个社区服务中心，作为区县政府直接领导的基层治理单元，定位为公益一类事业单位。城市行政管理层级由以前的市、区、街道、居委会四级扁平化为市、区、社区三级。

（二）组织架构及其职责

新型社区按照“一委一会一中心”进行建构，即社区党委，定位为社区的政治领导核心，实行“一社多居”，目的是强化党组织的领导核心地位；社区委员会，明确为社区的议事协商机构，推行“政社分离”，促使居民回归自治和协商民主；社区服务中心，是社区层面承接政府服务和管理的平台，强化“政社互动”，是联系和服务群众的办事窗口。新型社区由街道办事处转制而来，编制为正科级的公益一类事业单位，是服务辖区群众和村居委会的主体，不具备行政管理职权，也不承担经济发展责任。内部机构设置上，社区服务中心由“四大部九窗口”组成。“四大部”即党政工作部、社会事务部、城市管理部和群众工作部。党政工作部负责社区党的建设、精神文明建设和群团组织方面的工作；社会事务部负责社区公共服务、居委会组织法的贯彻实施和社会组织培育等相关工作；城市管理部主要负责环境卫生整治，协调物业公司对本辖区住宅小区的管理等工作；群众工作部主要负责社会管理综合治理，开展社情民意收集、调解、矛盾纠纷排查化解，特殊人群的管理服务工作等。“九窗口”即流动人口服务窗口、教育服务窗口、计生服务窗口、社会保障服务窗口、就业信息服务窗口、民政服务窗口、户籍服务窗口、交警服务窗口和活动卡办理服务窗口，根据各窗口职责描述开展相关服务。

（三）职能部门与新型社区关系概述

新型社区是党委政府服务群众、凝聚力量、协调利益的责任主体，职能部门是代行党委政府行使国家权力的治理主体。职能部门与新型社区之间的关系是指导与被指导的关系。制度设计的初衷是通过厘清职能部门和新型社区之间的职责关系，让社区从以前街道办事处烦琐的行政事务和经济发展责任中解放出来，专门从事基层服务工作，以提升服务和治理的实效性和针对性。主要目的为：一是增强服务的方便性。针对原街道办事处过大、居委会过小，公共资源不能有效配置的问题，重新划定社区服务管理范围，打破“一社一居”设置方式，实行“一社多居”，按面积