一 引言

党的十七届二中全会明确提出，到2020年，要建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。我们必须着眼于这一改革目标，加快重要领域和关键环节的改革步伐。世界上国土面积在前十位的国家中，除中国和印度外，其他国家的地方政府都实行两级制或三级制。我国在20世纪80年代由撤地设市逐渐形成了“市管县”体制，其初衷是放权给地方，加强市、县联系，促进市县互动，实现以城带乡，在当时条件下，对促进市县经济社会发展起到了重要作用。但是，这种增加行政层级的省市县乡四级地方行政管理体制，并不符合信息化条件下行政组织结构扁平化发展的趋势。近年来，随着经济社会快速发展和资金、技术和人才等资源要素加快流动，对推动政府组织结构创新、减少行政层次和行政环节、从更大程度上打破行政和地域限制的要求越来越迫切。为此，在国内不少省份都为了适应县域经济社会发展需要，采取了一系列推进扩权强县和财政上由省直管县的措施。总体上说，这些改革在一定程度上扩大了县级自主权，增强了县域发展活力，取得了积极成效。但从实践来看，由于权限下放难以落实，县域发展活力不足的问题并没有得到根本解决。这些情况表明，单方面扩权强县或财政上由省直管县已不能满足县域经济发展的需要。显而易见，适应形势需要逐步推进省直管县体制改革，是新时期深化行政管理体制改革、全面调整省、市、县关系的重要尝试，有利于减少中间层级，实行扁平化管理，形成科学高效的政府组织架构，有利于降低管理成本，提高管理效能，提升社会管理和公共服务水平。^[1]

河南省既是全国第一人口大省，也是国内典型的农业大省。2010年，全省人口已超过1亿人，其中农民人口占60%，现辖108个县、市，县域面积占全省的90%、人口约占39.5%，城乡收入差距在2.9∶1左右，县域人均生产总值、人均财政收入分别只有全省平均水平的89.5%和49.2%。^[2]在统筹城乡发展、全面建成小康社会方面，河南的重点和难点都在农村，其关键在于县域经济发展。党的十七届三中全会指出，有条件的地方可依法探索省直管县的体制，进一步扩大县级政府经济社会管理权限。推行省直管县体制改革，正是河南省委、省政府根据这一精神作出的重大决策。2010年，河南省被中央编制委员会确定为省直管县体制改革8个联系点省份之一，在全省挑选10个县（市）为试点，其数量占全国试点县（市）总数的1/3。2011年4月21日，根据中央编制委员会《关于开展省直管县体制改革试点的通知》，河南省委、省政府下发《关于“河南省省直管县体制改革试点工作实施意见”的通知》，确定巩义、兰考、汝州、滑县、长垣、邓州、永城、固始、鹿邑、新蔡10个县（市）为省直管县体制改革试点，^[3]从而拉开了河南省直管县改革试点工作的序幕。

二 河南省直管县体制改革试点的重要意义

1.有利于调整行政层次，为县域发展奠定基础

将市管县改为省直管县，取消省和县之间的行政层级，可以增强县级财政的实力，奠定县级机构改革、促进县域经济统筹协调发展的体制基础，进而形成县域发展的有利条件。从现实来看，如果要让县级政府承担推动农村经济社会发展的更大责任，就必须要完成省直部门与县级政府的有效对接。如果取消了省和县之间的行政层次，把原来被地市级机构抽取的财力移交县级财政，如果省级政府与县级政府在税收的分成上再给予后者以应有的倾斜，如果中央财政在向地方进行转移支付的时候再给予县级财政一定的支持，那么县级政府的经济实力将会得到较大幅度的提升，从而为县级和乡镇机构改革提供更加有利的条件和基础。^[4]

2.有利于降低成本，确保县乡机构改革向纵深推进

实行省对县的直接管理，在管理流程上表现为省直接对县进行管理，而不再经过地市这一中间环节，这样就减少了一个行政层级，使政府管理更加机动，有利于建设县域自主创新型的政府组织。因为市管县时，省县之间的层次由实变虚，地方行政体制为省、市、县、乡四级，这就既降低了行政效率，也会影响县级机构改革的积极性，以致阻碍县域改革向纵深推进，造成人浮于事，在微观上降低了行政效率。

3.有利于发展农村公益服务事业，发展农村经济，推动社会主义新农村建设

省直管县后，能够合理配置事权、职权，确保为农业做好大服