河南省“十二五”规划明确提出：“要完善城乡最低生活保障制度，做到应保尽保，不断提高城乡低保标准，减少贫困人口。”自2006年河南省全面建立农村低保制度至今，这一制度的实施已经走过了5年的历程。研究河南省农村低保制度发展现状，梳理其中存在的问题，分析存在问题的原因，提出进一步健全和解决问题的对策，对于推进农村低保制度的健康发展和维护农村社会和谐稳定，具有重要的理论意义和现实意义。

一 河南省农村低保制度建设的发展阶段

农村低保制度起源于农村传统的社会救济制度，是国家对年人均收入低于一定标准的困难居民，按当地最低生活标准实行差额补助的一种社会救助制度。1994年，河南省开始进行农村低保制度试点探索，在总结试点的基础上，于2006年全面建立和实施农村居民最低生活保障制度，比2007年国务院发布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》提前一年实现了农村居民最低社会保障制度的全省覆盖。

河南省农村低保制度建设，从1994年开始进行试点，经过2006年全面建立实施制度到今天的不断发展完善，大约经历了三个阶段。

1.启动探索试点阶段（1994～2005年）

农村低保制度的前身是农村特困户救济制度。1994年，长葛市的董村乡作为河南省探索建立农村最低生活保障制度试点，出台了《董村乡农村社会保障暂行办法》。该方案实施后，产生了较好的社会效果。1995年，试点扩展到17个乡（镇）。1996年，为适应形势的发展，河南省将试点层次由乡（镇）转向县（市），在省内35个县（市）开展农村社会保障体系建设试点工作。2005年，河南省提出“鼓励有条件的地方探索建立农村居民最低生活保障制度”要求，在郑州、焦作、新乡、鹤壁、商丘、许昌、济源7市以及洛阳、平顶山、三门峡、南阳、濮阳、信阳的62个县（市、区）开展农村低保试点工作。

2.全面建立制度阶段（2006～2007年）

2006年年初，河南省出台了《关于推进社会主义新农村建设的实施意见》要求：“在农村建立最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人员全部纳入保障范围，按每人每月不低于20元的标准实施救助。”当年4月，河南省出台了《河南省人民政府关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》，提出按照“低标准、广覆盖”的原则，科学、规范、准确地核定农村低保对象，将原有的特困户救助对象全部转入农村低保，实现农村特困户救助与农村低保并轨，全面建立实施农村低保制度。2007年7月，国务院出台了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求全国各地将农村最低生活保障制度作为社会主义新农村的一项重要任务，实行地方人民政府负责制，按属地进行管理，年底之前在全国范围全面建立。较之于全国而言，河南省较早全面建立和实施了农村低保制度。

3.完善发展阶段（2008年至今）

河南省在全面建立农村低保制度的基础上，在制度实施的实践中，不断完善制度建设，完善操作程序，逐步提高低保救助标准和低保覆盖面。河南省全面建立农村低保制度以来，先后出台了《关于切实做好代发农村居民最低生活保障资金和农村五保供养资金工作的通知》（2007年），要求全部通过银行存折或“一卡通”，实现农村低保资金社会化发放；《关于认真做好2008年城乡低保和农村五保供养工作的通知》（2008年），要求加大救助力度，解决生活消费品价格上涨对低保家庭的影响；《关于进一步完善农村居民最低生活保障制度的通知》（2009年），要求各地根据实际情况适度扩大农村低保覆盖面，全省农村低保覆盖面占农业人口的比例由3.4%扩大到4.5%左右；《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》（2010年），实现农村低保与扶贫两项制度衔接，提高农村贫困居民的反贫困水平，为农村低保制度的健康发展奠定了坚实基础。

二 河南省农村低保制度实施的运行现状分析

1.保障对象

农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力等原因以及生存条件恶劣造成生活常年困难的农村居民以及因艾滋病导致生活困难的家庭成员。2006～2010年，全省的农村低保人口逐年提高，占当年全省农业总人口的比例也增长迅速（见表1）。

表1 2006～2010年河南省农村低保状况