党的十八大提出：“要建立市场配置和政府相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭建设需求。”老旧城区和棚户区改造工作已成为党中央、国务院确定的重大民生工程。然而，随着我国地方投融资体制的变化，政府融资能力不足，老旧城区和棚户区改造存在着巨大资金缺口，直接影响了改造工作的顺利进行。

党的十八届三中全会提出，“推进城市建设管理创新。建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。采用PPP的方式引入社会资本，缓解老旧城区和棚户区改造等城市更新项目的资金需求，利用PPP的科学管理机制及企业化运行机制，不仅有利于改造工作的推进，也有利于提升政府管理效能。而互联网金融可以为落实老旧城区和棚户区改造PPP项目的资金问题广开渠道，引入“PPP+P2P”和“PPP+众筹”融资模式，是有效解决老旧城区和棚户区改造的PPP项目资金问题的开放的、可行的办法。

一 城市更新改造与PPP概述

（一）城市更新的意义

城市更新主要包括老旧城区和棚户区的更新改造。国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）明确：“2013～2017年改造各类棚户区1000万户，使居民住房条件明显改善，基础设施和公共服务设施建设水平不断提高”；并且提出，“多渠道筹措资金。要采取增加财政补助、加大银行信贷支持、吸引民间资本参与、扩大债券融资、企业和群众自筹等办法筹集资金”。这是国家最大规模的一次棚户区改造，其意义在于：一是通过改造的小区配套设施相对齐全，人均住房面积明显扩大，结构更加合理，房屋舒适度显著提升，有效改善困难群众住房条件。二是通过改造，改善城市环境面貌，破解城市二元结构，不仅加快城市基础设施建设进程，而且能完善城市功能，聚集人气、提升品位。三是通过改造可以盘活存量土地资源，提高土地使用价值，增加住宅供给，为城市发展提供空间。四是老旧城区和棚户区改造涉及经济的诸多层面，建设产业链长，关联度高，带动力强，不但增加直接投资，而且相关的配套设施建设体量大，投资量更大，能改善和促进相关产业的生存和发展。

（二）城市更新改造过程中存在的问题

城市更新中的老旧城区和棚户区改造项目多地处城市边缘地带，基础设施配套成本高，市场化运作难度大，各级地方政府财政困难，银行多持观望态度等，导致了较大的改造资金缺口。而如何避免老旧城区和棚户区经改造后形成新的城市低收入人群聚集点，以更好地实现长远发展，也是改造项目所面临的问题。

1.经济金融新常态下政府原有融资路径难以为继

近年来，随着资本、土地等要素供给下降，资源环境约束强化，经济增长速度减缓，我国经济发展进入了新常态，地方政府原有融资路径受阻，主要表现为：一是地方政府已经无法依靠土地财政进行再投资；二是经济下行、税收改革，致使地方政府财政收入增长明显放缓；三是前几年银行对地方政府发放的项目债和融资平台贷款逐渐到期，部分项目还款不及时，银行不良贷款上升，银行贷款收紧；四是地方政府举债融资能力严重受限。

随着经济发展进入新常态阶段，我国金融业发展也出现了前所未有的新常态：一是金融创新与金融机构日益审慎。二是经济增速的换挡期决定了金融必然要步入各类租金和金融价格的换挡期，利率水平自然将出现调整；同时在产业结构调整过程中，金融的风险结构、投资组合模式都将发生根本性变化。三是为应对2008年国际金融危机政府采取了一系列政策，当前针对其遗留问题的处理，要求货币投放常态化、资源配置市场化。

2.传统融资模式难以满足大规模的城市更新改造资金需求

城市更新中老旧城区和棚户区改造所需资金，政府除通过公共财务预算收入安排以外，还通过地方国有资本经营预算、土地出让金收入等渠道筹集。除政府投资外，传统融资模式也对改造提供了资金支持，包括银行贷款、债券融资及信托融资等其他金融机构融资。近几年，政府通过传统银行贷款渠道的融资比例逐渐降低，无法满足改造资金需求，对影子银行融资的依赖度加大，因此创新融资方式日益重要。

（三）城市更新改造引进PPP模式的必要性

1.PPP模式基本情况及特点

PPP模式即公私合作模式，是为公共基础设施建设提供融资的一种模式。