近年来，我国陆续发布了一些支持光伏产业发展的政策和部门法规，从而极大地激发了能源企业投资光伏电站的热情。

地面光伏电站建设对土地的需求较大，然而土地资源不仅数量有限、分类繁多，而且用地牵涉的行政审批部门、手续较为繁杂。选地、用地已经成为光伏业继补贴拖欠、限电之后的又一大难题。本文将就光伏电站的用地相关法律问题进行一些初步的梳理和论述，以期对光伏发电企业及参与光伏项目的金融机构有所裨益。

一、光伏电站用地模式分析

我国土地法律制度中，只有集体所有的土地以及国有土地两种所有权区分。而光伏电站建设大多位于农村，所以大量涉及如何处理集体所有权土地的问题。光伏电站的土地使用有其特殊性，主要可分为升压站等永久性建筑用地部分和光伏阵列部分。根据不同的土地使用情况，光伏电站的用地模式一般可以分为以下几种类型。

（一）国有未利用地

1.划拨方式

根据《中华人民共和国土地管理法》（本文以下简称《土地管理法》）的相关规定，光伏项目作为国家扶持的能源类基础设施项目，其用地可以通过无偿划拨的方式取得。为促进光伏产业的健康发展，国务院于2013年7月4日颁布了《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）。根据《若干意见》，光伏发电项目使用未利用土地的，依法办理用地审批手续后，可采取划拨方式供地。因此，在实践中，各地一般仅允许国有未利用地在依法办理用地审批手续后，采取划拨方式供地。

光伏项目占地面积大，其拟用地一般并不在城镇，主要在农村地区，土地一般为农村集体经济组织所有。因此，采取划拨方式取得土地的情况并不常见，更为普遍的做法是项目公司通过出让和租赁结合的方式取得项目用地。

2.出让、租赁结合方式

光伏电站项目中，永久性建筑用地部分一般占比较小，绝大部分用地为光伏阵列部分。

（1）对于升压站等永久性建筑用地部分，根据《土地管理法》的相关规定，永久性建筑用地应依法按建设用地办理手续，由当地政府征地后进行招拍挂，出让给项目公司。涉及农用地的，还需要依法办理转用手续；涉及林地、草地的，还需要依法办理占用林地、草地的审批手续。

（2）光伏阵列部分是光伏项目的主要用地部分，占地面积较大，其使用模式的合法性一直是企业和当地政府重点关注的问题。

①建设占用农用地的，所有用地部分应按建设用地管理。根据《土地管理法》的相关规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。此外，根据《国土资源部、国家发展和改革委员会、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）（本文以下简称《万众创新意见》）的相关规定，对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

因此，对于光伏阵列部分（不论是支架还是光伏电池板）用地占用农用地的，所有用地部分均按建设用地管理。无论是国家所有或集体所有的农用地，如建设项目需要占用的，均须将农用地按照法定程序和要求转为建设用地后方能予以开发利用。也就是说，不得以租赁农用地的形式改变其用途用于开发建设项目。

②光伏阵列部分建设占用未利用地的，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。根据《万众创新意见》的相关规定，光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时做出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。

因此，对于阵列部分建设占用未利用地的，按照《万众创新意见》规定处理。

③“农光互补”等特殊用地情形。在实践中，存在光伏农业大棚、光伏养殖、渔光互补等不同形式的农光互补光伏电站，农光互补光伏电站的一大特点是采取了新型光伏用地方式，即光伏电池板矩阵架设在