随着改革不断向纵深推进，政府行政管理体制改革对其他改革的牵制作用也日益明显地体现出来。政府与企业间的行政关系和资产纽带没有有效切割，就难以形成规范的现代企业制度，难以解决解决政企不分、政资不分问题；行政性垄断与行政主导的地区保护没有打破，就难以形成统一开放、竞争有序的现代市场体系；要形成完善的社会发展制度，就必须进一步理顺各级政府的事权关系、建立健全公共财政体系；要形成健全法制环境，就必须依靠制度建设严格约束行政权力，推行依法行政。从总体上看，要推动经济体制改革的全面深化，必须把政府行政管理体制改革放到核心的位置，这就要求政府转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。具体来说，就是在明确界定政府职能范围的前提下，进一步把政府职能重心从经济管理转向为市场主体服务、创造良好发展环境，围绕构建法治政府、服务政府、责任政府和效能政府的目标，不断完善政府自身建设，进一步增强政府执行力和公信力。

一 上海政府管理体制改革的重要进展

围绕转变政府职能这一中心环节，上海在行政管理体制改革方面取得了一系列重要进展，对于上海城市发展结构的转型和功能提升起到了重要作用。

（一）城市管理体制创新：“两级政府、三级管理、四级网络”

上海政府管理体制的变革很重要的一个背景，或者说是目标，就是要围绕如何高效管理一个千万级人口的高密度特大型城市。这就要求政府的管理必须更加有效、更加注重整体性，要让上海19个区县的发展统一在一个战略布局和目标下。为此，上海在定位市与区（县）政府职能，调动和发挥区县发展积极性问题上确定了清晰的改革路线图：“两级政府、两级管理”—“两级政府、三级管理”—“两级政府、三级管理、四级网络”。所谓“两级政府”就是指市、区两级，“三级政府”包括了乡镇、街道这一层次，而“四级网络”则是进一步延伸到了社区层面。

不难看出，上海的政府管理在目标取向上透射出不断加强公共服务职能和不断下移政府管理重心的清晰线索。从国际经验看，城市管理中的放权也是一个趋势，相对下移的重心管理，使决策速度更快，效率更低、决策成本也就越低。上海自20世纪80年代就开始打破传统的集权管理，到了90年代明确提出了“两级政府、两级管理”城市分级管理模式，形成了职能划分明确、功能优势互补的市、区双层发展体系，标志着上海的城市管理进入到了现代化国际大都市的发展时代。这一模式的核心就是建立和完善市、区两个发展平台，明确市一级平台具有宏观决策、重大规划、监督协调、政策指导等全局性、战略性的职能，而区县主要是辖区内经济发展和社会管理等具体事务工作，在此基础上，区县按照相同的思路，进一步细化职能，向街道、乡、镇放权，逐步实行“三级管理”。

（二）政府财政体制创新：“11863”方案全面推出

1994年中央对各省市实行分税制改革的同时，上海就颁布实施了《关于市与区县实行分税制财政管理体制的决定》，基本确立了市与区县两级财政分配体制。这些举措大大激发了区县的积极性，从1994～2002年，上海地方财政收入从105.9亿元增加到719.8亿元，规模扩大了5.8倍。其中市级财政规模扩大4.3倍，区县级财政扩大7.3倍。但是，由于市、区两级财政收入比例的失调，市级财政比例不断缩小，而市承担的上缴中央、社会发展成本，包括养老、失业、医疗等基本社会保险、托底保障和农村税费改革、文教卫等各项社会改革专项支出、投融资改革的资本金投入以及大型基础设施建设等在不断增长，在一定程度上影响了全市总体发展目标的实现。

因此，上海自2004年起，开始探索推进新一轮以建立“税收属地征管、地方税收分享”的市与区县财税体制改革——这次改革无疑对于政府职能的转变和完善“两级政府”的管理模式具有重要意义。首先在浦东试点，实行“税收属地征管，地方税分享，特定大企业集中征管”。“特定大型企业”是指，交通、烟草、高化、银行、保险、石化、通讯、汽车、电力等系统内“规模较大的企业”，其税收将归市里统一征管。根据新的财税体制，除特定大型企业外，凡注册地域、生产经营地均在浦东新区行政区域范围内的企业，税