中国政府职能转型和社会治理的变革，对建设公共服务型政府和强化社区治理都提出了日益迫切的要求。当前，深化社区建设，是上海建设服务型政府和实现社会治理转型的一个基本方向，其中强化社区公共服务构成非常关键的一环。

社区服务是指政府、社区居委会以及其他各方面力量直接为社区成员提供的公共服务和其他物质、文化、生活等方面的服务。当前要重点开展好的社区服务是：面向群众的便民利民服务，面向特殊群体的社会救助、社会福利和优抚保障服务，面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务。加强和改进社区服务工作有利于扩大党的执政基础、体现政府的施政宗旨；有利于扩大就业、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会和谐；有利于不断满足居民群众需求、提高人民生活质量、促进人的全面发展。

2007年6月，上海市政府经过充分调研，发布了《关于完善社区服务促进社区建设实施意见》，提出以民生需求为导向从七个方面完善社区基本服务。提高和完善社区服务成为今后一段时期上海加强社区建设的重点内容。

一 强化基层社区的地位：社区服务和社区建设的政策演进

上海社区建设工作在全国一直走在前列。从1992年起，社区服务连续十年被列为市政府的实事项目之一。在实事项目的推动下，社区服务内容不断拓展，包括职业介绍、法律服务、医疗服务、家政服务、心理健康咨询、为老服务、助残服务等各项服务有了较大发展。社区服务社会化、产业化发展也初见成效，社会办养老院、护理院，以及家政服务公司、保洁公司、保绿公司蓬勃发展，有效地调动了社会资源，在扩大社会就业方面也发挥了重要的作用。

随着上海城市经济体制改革的进一步深化，社区承担的社会责任迅速膨胀，进一步强化社区管理和社区服务成为更加突出的任务。1996年，“上海城区工作会议”的召开和《关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见》的下发，拉开了上海市社区建设的大幕，也成为上海市构建新型的“两级政府，三级管理，四级网络”体制的起点。根据《意见》所确立的处理地区工作和基层社区关系的原则，街道办事处虽然不是一级政府，但承担动员全社会共同参与社区管理的功能，成为社区建设的行政“龙头”。城市社会管理重心进一步下移，街道和居（村）委会在推进社会管理中的地位日益突出。

到2004年，市委八届六次全会通过《关于加强社区党建和社区建设工作的意见》，对上海市社区建设进行了系统的总结和阐述。社区建设的内涵和目标进一步拓展，逐步形成了以社区服务、社区管理和基层组织体制建设为主要内容的工作体系，以及社区党建全覆盖、社区建设实体化、社区管理网格化的目标体系。在组织机制上，市区两级都成立了相应的专门领导机构，协调多个部门，共同推进街道和居委会层面的社区建设工作。

2007年5月，中共上海市第九次代表大会报告提出，要全面加强社会管理，充分发挥社区在社会管理中的基础性作用，以群众得实惠、管理出实效、基层有活力为衡量标准，大力加强社区建设。这是当前情况下对社区建设内涵和目标的继承与发展，在社区服务、社区管理和民主参与三个方面提出了明确的要求，体现了服务、管理和参与三者的统一，为未来几年上海社区建设工作指明了方向。报告指出，当前工作的重点是推动社区行政事务受理中心、社区卫生服务中心和社区文化活动中心的建设，切实把“三个中心”建设成为加强社会管理、提供公共服务、强化基层基础工作的重要载体。社区事务受理服务中心要完善“一门式”服务工作机制，着力加强标准化建设。社区卫生服务中心要按照降低费用、提高水平、规范功能、加强管理的要求，着力转换运行机制。社区文化活动中心要突出综合性，着力满足群众基本文化需求。随后，市府发布了《关于完善社区服务促进社区建设实施意见》，系统地提出了进一步推进社区建设和社区服务的目标、任务和措施。

二 强化社区服务的公共性：从服务产业到公共服务

20世纪80年代，为配合城市经济体制改革，民政部首先倡导社区服务，旨在开展以民政对象为主的福利服务和便民利民服务。在这个时期，社区服务主要致力于承接企事业单位由于单位体制逐步解体而日益释放到社会上的各项社会责任。街道和居委会进行社区服务的体制和模式没