公共服务的概念有其经济学的定义和行政管理学的定义。从经济学角度对公共服务的内涵界定，是将各种具有经济价值的物品分为私人物品、工具性物品、普通资源和公共物品，其中公共物品是可以共同使用、但是没有任何有效方法来使受益人自愿付费的物品，而提供公共物品的服务即为公共服务。这类物品的消费具有正外部性，当“福利”物品被消费时，每个人都在某种程度上得益，但其后果可能导致物品的无节制消费和公共支出的增长。从行政管理学的角度来看，凡是由公共权力运用公共财政提供的服务，不管他们是由公共权力机关自身直接提供的、还是通过公共权力机关的购买而由第三部门间接提供的，这些服务都是公共服务^[1]。政府提供的公共服务中最重要的两块是社会保障（主要是养老医疗的社会保险）和基础教育。

一 来沪务工人员基本情况概要

随着城市社会经济的高速发展，越来越多的农村剩余劳动力向城市转移，据农业部数据统计结果显示，2004年全国外出就业的农村劳动力约1.03亿人，占农村劳动力总数的21%。且这些外出务工农村劳动力主要集中在广东、上海和北京等大城市。其中以上海为例，根据2003年8月15日来沪流动人口抽样，流动人口总量比2000年增加111.68万人，增长28.9%（见图1）。2003年底全市登记的居住半年以上的常住流动人口412.6万人，占市常住人口总量1745万人的28.6%^[2]。且从2006年上海外来人口基本情况和变动态势的调查中我们发现，现在的来沪人员已不能称之为流动人口，因为他们在上海居住的时间越来越长，“流而不动”成为他们的特征，调查结果表明75%以上的人在上海居住了1年以上，居住满5年的比例已经达到32.5%，即使是10年以上的比例也达到了8.0%。其中从人口数的比例来看，调查中家庭户人员的比例为74%左右，这表明越来越多的来沪人群是以家庭规模迁移的，且中心城区和近郊、远郊区家庭户规模都差不多，均值在2.53上下波动。但数据显示的家庭户规模并不代表真正的家庭人口数，通过分析调查数据和一些后续的访谈发现，来沪人群的年龄集中在25～34岁之间，这也就意味着他们至少有1个或1个以上的孩子，且他们中的大多数人表示，年龄大的孩子放在老家由长辈照顾，而小的孩子则带在身边自己抚养，而这部分孩子基本都是0～6岁之间学龄前儿童。随着来沪人群的增加，这部分学龄前儿童人口数也在逐渐增加，这同时就为卫生服务部门的计划免疫工作带来了严峻的挑战。

图1 来沪流动人口变动情况

教育水平方面，2005年全国1%抽样调查数据显示上海常住人口中大专及以上的比例仅为18.09%（本科及以上只有8.78%），均只有国际大都市相应比例的1/3左右。2006年统计外来常住人口达到了467万人，而在这近500万人的外来人口中75%左右的教育水平是初中或以下。从职业分布来看，2006年变动态势的调查数据中显示被调查人员中商业服务人员、制造业生产人员、运输设备操作人员及有关人员最多，三类人员占总数的57%。

面对这样的实际情况，针对流动人口的公共卫生面临着巨大的挑战。一方面，较低的文化水平导致他们对公共服务的需求意识淡薄，不注重自身健康与环境安全，且对疾病的预防缺乏基本的常识。而且这些流动人口从事脏、危险和困难的工作，经济收入低，就业行业基本以制造业加工、商业服务和建筑施工为主，其中不少在有毒有害的生产一线中工作，因此他们不仅生活卫生环境差且职业病的发病率较高。加上还有一部分年轻的外来女性在高危场所从事工作，对性病、艾滋病的防御和自我检测并不清楚，这也给上海公共卫生服务体系带来了严峻的考验。另一方面，随着流动人口在城市集聚时间不断加强以及流动人口开始以家庭型转变为主，对城市公共服务需求的数量和种类也提出了更高的要求，在教育、医疗卫生、住房环境等公共服务领域的需求都日益增强。例如14岁以下外来流动人口比例的提高，意味着大量的流动儿童教育问题将逐步凸现出来，且以初中为主体的流动人口在城市长期就业也存在一个再教育的问题；公共卫生方面流动女性的孕产期保健和生殖健康教育、流动儿童的卫生保健和计划免疫等问题都是亟待解决的^[3]。如果不能得到城市社会的关怀和更多服务，就会为他们的工作和生活带来了更多的后顾之忧。

二 来沪流动人员户籍制度与社会保障情况