改革开放以来，中国在消除贫困、改善贫困地区人民基本生活条件方面做了大量工作，取得重大进展，获得国际社会高度评价。2015年，中国政府继续推进扶贫事业，实施脱贫攻坚工程，加快消除贫困步伐。到2020年，中国将消除绝对贫困现象。

一 十八大以来中国扶贫战略的重大转变

自20世纪80年代提出扶贫任务以来，中国政府一直实行开发式扶贫政策。开发式扶贫的重点在于改善贫困地区的生产条件，促进贫困地区经济发展。为此，国家投入大量资金，帮助贫困地区进行农田、水利、公路等方面的基础设施建设，发展以市场为导向的种植业、养殖业以及相应的加工业项目，开展农业先进实用技术培训，提高贫困农户的科技文化素质，增强自我发展能力。与此相联系，中国政府把592个国家重点扶持贫困县作为扶贫主战场，以县为单位推进扶贫事业。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》把全国14.8万个贫困村作为扶贫开发工作的重点，逐村制定扶贫规划，分年度组织实施。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》则把自然条件恶劣、经济社会发展严重落后的14个集中连片特困地区作为扶贫开发的主战场，投入巨额资金，建设交通、水利、电力、生态环境等方面的基础设施，发展适合当地特点的产业。

开发式扶贫战略取得了巨大成功。由于大量兴建交通（包括乡村道路）、人畜饮水和电力等基础设施，农村贫困地区生产生活条件发生很大变化。贫困农村居民的住房水平改善。贫困地区经济快速发展，各地特色优势产业纷纷建立，教育、医疗、文化等社会事业全面发展，生态恶化趋势得到初步遏制，农村居民贫困状况有了重大改变。1978年农村居民贫困发生率为97.5%，农村贫困人口为7.7亿；2014年农村贫困人口为7017万，贫困发生率为7.2%。1978～2014年，农村贫困人口减少7亿，年均减贫1945万人；贫困发生率下降90.3个百分点，贫困人口年均减少6.4%。^[1]

但是，以贫困地区为重点的开发式扶贫战略的缺陷也日益显现出来。随着贫困地区基础设施的不断完善和经济的持续发展，农村贫困人口大量减少，开发式扶贫的效率开始降低。大水漫灌式扶贫开发的局限性日益显现。尽管投入大量扶贫资金，但取得的效果并不十分理想。多年来，扶贫工作始终存在着贫困人口底数不清、针对性不强以及扶贫指向不准的问题。一些真正贫困的居民没有得到帮扶或者帮扶力度不够，不少宝贵的扶贫资源流向非贫困人口。为了提高扶贫效率，帮助贫困居民早日脱贫，十八大以来，党中央、国务院提出了精准扶贫的概念，推动中国扶贫战略发生重大转变。2014年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出建立精准扶贫工作机制，要求对每个贫困村和贫困户建档立卡，逐村逐户制定帮扶措施，真扶贫、扶真贫，使他们在规定时间内达到稳定脱贫的目标。^[2]2014年5月，国务院扶贫开发领导小组办公室会同中央农办等七部门，印发《建立精准扶贫工作机制实施方案》，要求对贫困户和贫困村进行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，实现扶贫到村到户。精准识别是要将贫困户和贫困村准确地识别出来。精准帮扶是要根据每个贫困户贫困村的具体情况，制定特别的和有针对性的帮扶计划，调动各种资源加以扶持。通过个人申请、群众评议、公示公告、抽检核查等严格程序识别出贫困村和贫困户以后，当地政府要为他们建档立卡，联网运行，每年更新。干部驻村工作制度是精准帮扶的有效途径，要做到每个贫困村都有驻村帮扶工作队，每个贫困户都有帮扶责任人。^[3]2014年4月，国务院扶贫开发领导小组办公室印发《扶贫开发建档立卡工作方案》，详细规定了识别贫困村贫困户的统一标准和规范方法，提供了建档立卡的参考文本。^[4]

进入2015年，精准扶贫成为中国扶贫工作的主旋律。6月18日，中共中央总书记习近平在贵州召开的部分省区市党委主要负责同志座谈会上指出，“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌