养老救助是社会救助的重要内容之一，也是社会中无劳动能力和经济困难的老年人所享有的最低层次的社会保障权。作为一项基本人权，获得养老救助的权利不仅受多项国际人权公约保护，而且获得很多国家的宪法或者专门立法的保障。在国际法层面，《世界人权宣言》第22条将社会保障权赋予社会中的每一成员，要求国家采取积极措施承担义务，尊重此项基本人权；《经济社会和文化权利国际公约》第9条要求国家承认公民享有社会保障权，其中就包括老年人获得社会救助的权利，第11条第2款则规定人人具有免于饥饿的基本权利。在国内法层面，《宪法》第45条规定年老的人有获得社会救济的权利。随着中国社会老龄化程度的逐步加深，国家对养老救助权给予了高度重视，积极采取措施推动老年事业发展与老年人权益保障。2015年12月22日，在中国实施应对人口老龄化战略和制定“十三五”规划背景下，全国人大常委会第八次会议对《中华人民共和国老年人权益保障法》的实施情况进行了检查，旨在进一步推动老年人社会保障体系和社会养老服务体系建设，营造全社会依法维护老年人权益的良好氛围，促进老龄事业与经济社会协调发展，把老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐落到实处。^[1]

一 中国养老救助工作的新发展

（一）养老救助的理念、内容和形式的转变

回顾中国养老救助权的发展历程，各方面取得的诸多进步之处不容忽视。养老救助制度植根于一国经济社会以及文化土壤中，其内容、体系、权利维护意识等都会受到整个社会环境的影响，尤其是社会经济发展水平。因此，伴随着中国社会经济的发展，养老救助水平不断提高，养老救助制度总体上呈现逐步完善的发展趋势。

首先，养老救助的理念从国家抚恤老年公民的角度升华为国家采取积极措施，通过立法、宣传以及鼓励社会力量参与等方式，履行维护老年人人权的义务，保障老年公民享有的法定权利。其次，养老救助在内容上完成了从实物救助到保障基本生活的转变，且救助标准根据社会经济发展不断提高，这意味着养老救助从维护基本生存的阶段过渡到维持基本生活的阶段。再次，养老救助的形式不断丰富，包括农村五保集中供养制度、农村五保分散供养制度，以及城市老年救助津贴等。最后，养老救助脱离了仅仅进行基本物质救助的单一、粗放型的救助方式，开始关注老年人更高层次的生活及心理服务需求。

纵观2015年，中国养老救助在中央和地方政府的积极推动下取得了可观的成效，城乡社区养老机构与设施逐步完善，养老社会工作不断推进。目前，全国城乡社区建有老年协会49万个，覆盖率达到74%，乡镇、街道、社区及村庄引导健康老人为困难老人提供服务等为老年人提供物质及精神服务保障。^[2]虽然中国养老救助制度在很多方面都取得了良好的进展，但是仍然存在诸多需要提升以及完善之处。

在立法层面，《老年人权益保障法》的具体落实还需要辅助以更详细的养老救助政策；《社会救助暂行办法》中对老年人救助的规定也较为笼统，针对不同的老年群体进行的差异化救助以及调动社会力量参与的政策等依然有待完善。

在养老救助实践方面，由于中国经济发展水平地区不平衡，东部、中部、西部地区的养老救助在资金救助水平和救助服务工作方面都存在很大的差距；不同地区五保人数差别明显，经济越落后地区的五保负担越重；^[3]为受助老年人提供的社会服务工作普及面较低，专业化程度不高；针对特殊老年群体进行的差异化救助依然匮乏以及养老救助的社会意识有待提高等问题亟待解决。

（二）养老救助的法制保障

养老救助权利的维护离不开法制的保障与推动。自2014年5月1日实施《社会救助暂行办法》以来，中国社会救助工作进入了由专门、具体的行政法规进行规范的阶段。该法第14条赋予无劳动能力、无生活来源且无法从法定赡养、扶养义务人处获得供养的老年人特殊人员获得供养的权利。这一规定进一步促进了养老救助工作朝着规范化、制度化的方向发展。在2015年，全国人大对《中华人民共和国老年人权益保障法》进行修正以加强对经营性养老机构的监管。该法在第3条明确规定：“老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会服务和社会优待的权利，有参与社会发展和共享发展成果的权利”；第31条规