当前，我国正处在一个特殊的社会转型期。历史经验证明，市场转型与社会成长之间一般都存在着直接的关联。在一定的条件下，国家会主动地让渡、共享治理权和治理资源给社会组织，推动社会组织自下而上地形成民主治理的机制，从而壮大社会组织的治理能力；除此之外，国家也会通过民主选举的机制来激发居民在界定社区治理目标和手段上的主动性和能力，我们把这些形式的互动称之为“社区赋权”。最近几年，上海在这方面做出了重要的探索，通过各种组织形式的赋权管理，不仅激活了基层民主政治，而且大大推展了社会自主成长。2006年，上海依法对全市的3500多个居委会开展了换届工作，超过一半的居委会是通过直接选举的方式进行的。作为社区赋权的民主形态的直接选举扩大了居民参与社区公共事务的空间，提升了其公共参与的意愿和效能感，从而进一步推进了社区的自我调控能力。在我国“强政府—弱社会”的背景下，通过“社区赋权”来推进社会成长，这将是社会发育的一种新的重要的途径。

一 社区赋权的体制背景

20世纪90年代中期以来的上海，正是社区建设中“强政府—弱社会”的制度背景，使得赋权成为一个社会发育和社区自主性成长的现实选择；而深化城市基层治理的需要，则从根本上决定了社区赋权的动力和形式。90年代末期以来，上海的社区政策在多方面体现出赋权的特征，积极地促进了社区社会的自主成长。晚近对居委会换届选举的深化和扩大，更是体现了社区赋权的性质。

上海的社区赋权实践是与城市基层管理模式的历史性演变密切相关的。在90年代快速的城市社会经济变迁中，单位体制的式微和城市管理重心的下移凸现了街道—居委会体制作为城市管理单位的重要性。从1996年以来，为了应对转型期基层社会管理与社会发展的要求，上海市政府明确地提出了“两级政府、三级管理”的城市管理体制。市委、市政府为此于1996年发布的《关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见》指出：“目前，街道、居委会承担的社区管理尤其是市政管理任务越来越重，而随着人民生活水平的提高，社区管理、社区服务的质量与居民生活、工作与学习的关系日益密切。因此，必须建立有效的管理机制，将相应的管理服务责任落实到街道、居委会，形成任务清晰、管理有序、服务完善、治安防范措施落实的社区管理体系，真正寓管理于服务之中”。根据这个意见的精神所形成的“两级政府、三级管理”的体制，其核心是借助城市管理体制改革推动市、区两级政府及其相关职能部门的权力向街道下放，以街道办事处为主体，强化政府在街道层面的行政权力和行政效能。因此，根据这一构想展开的社区建设，一开始便具有浓厚的行政管理色彩。在实际中，社区建设是以街道—居委会为组织平台，力图发挥政府在社区建设中的主导作用、企事业单位的资源作用、社会团体的中介作用和居民群众的基础作用，社区内各种社会力量参与社区管理和社区服务的合法性得到确认。这一体制把城市管理和社区相结合，以行政整合带动社区整合，旨在形成安定安全的社区秩序、便民利民的社区服务网络和健康向上的社区文化氛围，从而有效缓解随着市场经济发展和城市现代化建设而出现的社会事务向街道沉积，基层管理日显混乱的问题，“街居一体化”成为上海社区建设模式的鲜明特征^[1]。

这种以“街道—居委会”为操作平台的社区建设格局彰显了居委会组织的行政功能，客观上在社区管理中形成了“千针一线”的漏斗形的权力关系，从而在一定程度上扭曲了居委会作为自治组织的法理地位。因此，上海居委会组织的“行政化”引起了学界的广泛讨论，有的研究肯定了这种行政化社区作为过渡形态对于城市管理和维护社会稳定的意义，也有的研究指出了这种形态与居民自治之间的矛盾，正如有些学者所评论的，“居委会不再是民众与政府的中介层，而是政府本身，它在上级政府的领导下代表政府对城市基层形式行政管理权”，这使得居委会制度内的自治功能遭到弱化，“尽管政府力图采取各种措施来同时发掘居委会的民主功能（如开始进行居委会的直接选举），但要把本质上冲突的两类功能（基层控制与基层民主）融于同一种组织形式之中，却是非常困难的”^[2]。

行政化的社区形态给社区治理产生了重要的影