一 指标设置及评估标准

（一）指标体系

《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《纲要》）明确将“完善依法行政制度体系”作为深入推进法治政府建设的主要任务和重要举措之一。本次观测“依法行政制度体系”一级指标之下设置3项二级指标和8项三级指标。具体内容见表4-1。

表4-1 依法全面履行政府职能

根据《纲要》的基本要求，完善依法行政制度体系的目标是“提高政府立法质量，构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系”，具体涵盖政府立法（即政府规章制定）和行政规范性文件制定两大方面，但本次观测的100个城市在是否获得政府规章制定权方面差异明显。根据2015年修改通过的《立法法》的相关规定，虽然具有政府规章制定权的城市已扩大至设区的市、自治州的人民政府，但部分城市（即除了省、自治区的人民政府所在地的市和经济特区所在地的市以及国务院已经批准的较大的市以外的其他设区的市）取得立法授权的时间还要由其所在省、自治区人大常委会的授权。项目组考察后发现，在本次观测的这100个城市中，有些城市原本就具有立法权（即规章制定权），有些城市则刚刚获得立法权，但仍有部分城市尚未得到其所在省、自治区人大常委会的授权。故评估指标内容若涉及政府规章制定就变得没有实际意义，也有违公平原则。另外，在政府实施行政管理的过程中，行政规范性文件数量最多、使用范围最广，这类文件从制定到实施，从实体质量到程序过程的法治化水平将直接对法治政府建设进程产生决定性影响。因此，本部分指标内容主要剑指行政规范性文件，暂不考察行政规章制定的相关问题。

关于行政规范性文件的制定与实施问题，目前国家层面尚未出台专门的法律法规予以规制，但党中央和国务院一系列有关推进依法行政、建设法治政府的纲领性文件中均对行政规范性文件提出了具体要求。本次评估主要以这些具体要求为基础，选取了“行政规范性文件制定的制度化和规范化”、“行政规范性文件的合法性”和“行政规范性文件定期清理制度的建立和落实”三大方面，具体涵盖行政规范性文件制定程序制度的建立情况、行政规范性文件的实体合法性、行政规范性文件公开听取意见制度的实施、行政规范性文件“三统一”制度的实施、行政规范性文件公布率、行政规范性文件的备案审查情况、行政规范性文件定期清理制度、行政规范性文件定期清理活动及结果共八项内容。期望通过对上述八项核心内容的考察，得以管窥被评估政府在行政规范性文件领域中的短板和不足，以便为其确定下一阶段深入推进法治政府建设的举措和任务夯实基础。

（二）设置依据和测评标准

本部分指标主要根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《加强市县依法行政的决定》、《加强法治政府建设的意见》、《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》以及有关法律法规对地方政府有关“行政规范性文件”方面的硬性要求而设计。观测中，项目组所依据的材料与数据来源主要为政府门户网站、网络搜索引擎关键词查询等方式。各项三级指标（观测点）的设置依据、观测方法以及评分标准如下。

1.是否建立了完备的行政规范性文件制定程序制度

【设置依据】这一指标旨在考查被评估政府是否建立了完备的行政规范性文件制定程序制度。为了规范政府的行政立法行为，提高政府部门依法行政水平和行政效率，保证行政规范性文件制定工作的规范与文本的质量，政府有必要对行政规范性文件的制定程序进行专门规定。根据《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《全面推进依法行政实施纲要》、《加强市县依法行政的决定》、《加强法治政府建设的意见》以及《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》等相关文件的硬性要求，被评估政府应当建立完备的行政规范性文件制定程序以及监督管理等基础性制度，并可以细化为以下八个方面：①公开听取意见制度；②专家咨询论证制度；③合法性审查制度；④集体讨论决定制度；⑤三统一制度；⑥备案制度；⑦有效期制度；⑧异议审查制度。

【观测方法】以“城市名”和“具体制度名称”为关键词在百度等主流搜索引擎上检索相关制度，以判断被评估政府是否建立了涵盖上述八个方面的具体制度，时间要求为2015年12月31日之前。

【评分标准】本项满分