2015～2016年，事业单位人事制度改革的显著特点是国家创新创业政策对事业单位改革总体目标和人事政策实践产生了重大影响。党的十八大以来，中央陆续提出一系列政策举措，营造有利于“大众创业、万众创新”的制度环境。尤其是要提高劳动者的知识、资本、技术等的经济回报，促进科技创新成果向产业和市场的转化，将科技人员经济收入与创新性活动相联系，不断加大科技进步在经济发展过程中的贡献力度，打造有利于创业、激励创新的发展环境，这些都对事业单位总体改革提出了新的要求。事业单位作为我国科技创新与服务的重要载体，在创新驱动发展战略和创新带动创业的“双创”^[1]背景下，也必将面临一系列的政策调整，尤其是人事制度方面，既存在一定的良好的政策预期，也面临着一系列的矛盾和问题。

一 “双创”背景下人事制度改革的进展

自2015年以来，我国相继出台了一系列有关“双创”的政策措施，旨在进一步调动人才创新创业的积极性，其中也有很大一部分涉及事业单位人员创新创业的相关政策意见，主要包括：2015年3月，中共中央、国务院下发的《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》；2015年4月，国务院发布的《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》；2015年5月，国务院发布的《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》；2015年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化科技体制改革实施方案》；2016年3月，中共中央印发的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》等。

“双创”政策的核心是通过体制机制改革，激发包括科研机构、高等院校等在内的事业单位的创新活力。其中，人才发展体制机制改革将科技成果转化难、事业单位的行政化和官本位、人才评价中的唯论文等问题，作为改革要解决的突出矛盾。这些都要求进一步深化事业单位人事制度改革，推动搞活事业单位的用人机制。其主要政策就是扩大事业单位用人自主权，增强编制和岗位管理的灵活性，为事业单位及其工作人员创新创业提供政策支持和保障。

（一）下放人事权

在“双创”政策的引导下，扩大管理自主权取代“取消行政级别”等成为近期事业单位人事制度改革的热点。2015年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化科技体制改革实施方案》，提出将进一步落实科研事业单位在人员聘用、职称评定以及绩效工资分配等方面的自主权。这个方案进一步明晰了科研事业单位人事自主权方面改革的具体内容。2015年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，扩大高校和科研院所自主权，赋予创新领军人才更大的人财物支配权、技术路线决策权，进一步将扩大自主权列为“十三五”事业单位改革的重要任务。

为推动事业单位落实管理自主权，教育部、科技部、卫生和计生委等部门相继开展了有关政策的调研，部分地方省市率先开展了进一步扩大高等院校、科研机构人事管理权的试点。

其中，2016年2月，广东省人民政府印发实施的《高水平大学建设人事制度改革试点方案》，对扩大高校人事权进行了全面而具体的安排，提出改革的重点任务是“五个下放”“22个自主”，“五个下放”是指向试点高校下放岗位设置权、公开招聘权、职称评审权、薪酬分配权、人员调配权五个人事管理权限；“22个自主”是指将下放的权限具体细化，赋予试点高校22个自主权。^[2]可见，广东省的改革将事业单位人事管理自主权进行分类细化，将一般性的扩权口号具体化为明确的政策细则，形成了重大的政策突破。

（二）改革编制管理

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要加快事业单位分类改革，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。这意味着一部分事业单位将会随着分类改革转为企业或社会组织，从而被取消事业单位编制。

2015年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《深化科技体制改革实施方案》，提出要落实公益类的科研院所在编制管理方面的自主权。这预示着符合一定条件的事业单位可以更加灵活地使用编制。

2016年3月，中共中央发布《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，提出要对满足相关条件的公益二类事业单位逐步实施备案制管理，创新事业单位编制管理方式。这一意见的提出