2014年1月到2016年6月，中共中央、国务院及其有关所属部门出台了一系列有关创业的政策文件。本文重点对120份政策文件^[1]进行了文本梳理与分析。

一 政策分布

一是从发文时间的分布来看，文件发布量的峰值时间为2015年9～10月。从2014年1月到2015年2月，文件出台总量变化幅度不大，从2015年3～4月开始，文件出台总量呈现显著增加态势，从2016年1～2月开始，文件出台总量快速下降（见图1）。

图1 创业政策总量变化情况

二是从发文机构的分布来看，七成政策文件由政府所属部门发布。具体而言，由中共中央（办公厅）发文，中共中央（办公厅）、国务院（办公厅）联合发文以及国务院（办公厅）发文共35件，占总量的29.2%。其中，中共中央（办公厅）发文和中共中央（办公厅）、国务院（办公厅）联合发文15件，占12.5%；国务院（办公厅）发文20件，占16.7%。由政府所属部门发文85件，占总量的70.8%，其中，单部门发文48件，占40.0%；两个部门联合发文的18件，占15.0%；三个及以上部门联合发文的19件，占15.8%（见图2）。

图2 创业政策的发文机关分布

三是从文件内容的分布来看，包含“提供创业资源”规定的政策文件占比最大。现行促进创业的政策措施主要涉及释放创业机会、提升创业能力、提供创业资源、降低创业负担、营造创业氛围、优化创业服务和加强创业监管7个方面。具体而言，有些文件含多项措施，尤其是综合性政策文件，这种情况更为明显。据不完全统计，在120件政策文件中，上述7个方面的政策内容共出现了232件次。^[2]其中，有提供创业资源项的文件70件，占总量的30.2%；有降低创业负担项的53件，占22.8%；有提升创业能力项的31件，占13.4%；有优化创业服务项的23件，占9.9%；有营造创业氛围项的20件，占8.6%；有释放创业机会项的18件，占7.8%；有加强创业监管项的17件，占7.3%（见图3）。

图3 文件中创业政策的内容结构分布

二 政策内容

（一）释放创业机会

促进创业，首先要解决创业主体的市场进入问题，其核心是适度放松进入规制。

1.放宽创业准入

在创业领域方面，强调放宽行业或业务准入限制。国务院就“大力推进大众创业万众创新”提出若干实施意见（国发〔2015〕32号），要求建立市场准入等负面清单，破除不合理的行业准入限制；开展企业简易注销试点，建立便捷的市场退出机制。此后，国务院就“积极推进‘互联网+行动’”出台指导意见（国发〔2015〕40号）强调，要制定互联网准入负面清单，实行平等准入，营造宽松环境。

在创业主体方面，注重放宽身份准入限制。党中央国务院多件文件均提出要放宽创业主体准入限制，重点涉及高校、科研院所等事业单位的专业技术人员、在校大学生和境外来华创业人员。

2.降低创业门槛

2014年以来，以商事登记制度改革为切入点，国家相继发布了多件政策文件，切实降低创业企业的市场准入门槛。

根据国务院下发的“注册资本登记制度改革方案”（国发〔2014〕7号），除法律、行政法规以及国务院决定对特定行业注册资本最低限额另有规定的外，取消有限责任公司最低注册资本3万元、一人有限责任公司最低注册资本10万元、股份有限公司最低注册资本500万元的限制。同时，该方案还明确，不再限制公司设立时全体股东（发起人）的首次出资比例；不再限制公司全体股东（发起人）的货币出资金额占注册资本的比例；不再规定公司股东（发起人）缴足出资的期限。此后，国务院在“进一步做好新形势下就业创业工作”（国发〔2015〕23号）和“大力推进大众创业万众创新”（国发〔2015〕32号）等有关文件中，提出了放宽登记条件的具体要求和办法。

为清理工商登记前置审批项目，2014年以来，国务院分三批决定将一些工商登记前置审批事项调整或明确为后置审批，由“先证后照”改为“先照后证”。为有效落实国务院相关要求，国家工商行政管理总局（以下简称“工商总局”）相继发布了《关于做好注册资本登记制度改革实施前后登记管理衔接工作的通知》（工商企字〔2014〕32号）、《关于做好工商登记前置审批事项改为后置审批后的登记注册工作的通知》（工商企字〔2014〕154号）、《关于严格落实先照后证改革严格执行工商登记前置审批事项的通知》（工商企注字〔2015〕65号）等文件。

（二）提升创业能力

为提高创业成功率、降低创业风险，党中央国务院及有关