由于历史原因，我国城乡经济发展水平和社会发展程度等存在着巨大差异，再加上长期“重城市、轻农村”的经济政策导向，使我国形成了特有的城乡二元化结构，基于身份制下的养老保险制度从建立之初就按着“一国两策”的目标分设和差别化的模式分治，造成了城乡养老保险制度的非均衡发展，制度惯性下城乡养老保险的水平差距不缩反增，严重影响到我国经济和社会的全面发展。2002年，党的“十六大”提出了“城乡统筹”的思想，其旨在发展农村经济，消除城乡二元结构，政府政策开始向农村倾斜。随着农村经济的发展和社会结构的变迁，使得农村土地与家庭保障功能弱化，养老问题在农村逐渐凸显。2006年新型农村社会养老保险开始试点，西部地区也开始建立新型农村养老保险制度。随着西部地区经济的快速发展，新型农村养老保险制度建设正在积极推进，养老保险在农村的覆盖范围也在不断扩大，但是由于城乡二元结构的影响，城乡养老保险碎片化现象严重，而且城乡差距较大，严重地影响了经济的健康发展。所以，统筹城乡养老保险制度，为城乡居民提供均等化的养老保险，成为西部地区经济发展的必然选择，也是势在必行。

一 实现养老保险城乡统筹的迫切性

养老保险城乡统筹，就是把城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹规划、综合考虑，通过体制改革和政策调整，逐步建立起覆盖城乡、惠及全民的养老保险制度体系。景天魁（2003）^[1]认为城乡统筹不是城乡划一，而是整体的保障体系，不同的保障水平，灵活的保障方式，多样化的保障模式；不是城乡统一，而是指财政统筹安排，其中包括各级财政合理分担，明确责任。曹信邦（2006）^[2]认为，我国城乡间应该建立城乡一体化的养老保险制度，城乡间养老保险制度应该统一，只有统一的制度，才能打破城乡间二元结构的保障体制，才能有城乡养老保险制度的统一模式，才能使城乡居民养老保险自由地在城乡间转移，才能使农民与城镇居民享有同等的国民待遇。城乡养老保险制度一体化并不是城乡间养老保险制度的完全等同。由于城乡间经济发展水平、收入水平、生活指数有很大的区别，所以城乡养老保险的缴费比例、缴费方式、待遇水平也应该有一定的差异。

本研究认为，养老保险城乡统筹是指在城乡之间建立覆盖城乡所有居民，没有身份区别的一体化统一的养老保险制度，取消以往城乡间相互分割的养老保险制度。对于养老保险城乡统筹的内涵，我们可以从以下几个方面理解。

第一，城乡统筹的养老保险的覆盖面是城乡所有居民，没有身份限制，每个人都有权利和义务参加养老保险。城乡养老保险统筹的主要原因是城乡间养老保险制度不统一，造成城乡间极大的不公平，不利于社会经济的健康发展。

第二，城乡统筹的养老保险是待遇均等的养老保险制度，即基本养老保险待遇水平均等。养老保险城乡统筹的另一个目的是解决城乡差距，实现城乡间公平享受经济发展的成果，所以均等的待遇水平是城乡统筹的最终目标。另外，待遇水平均等并不等于给付水平相等，待遇水平是指生活水平相同，由于城市和农村的消费水平和养老途径不同，相同的生活水平所需要的费用也不尽相同，所以应根据城乡间的消费水平发放不同的养老保险金，保证均等的基本生活水平。

第三，城乡统筹的养老保险制度并不是城乡间完全等同的养老保险制度，由于城乡间经济发展水平的不同，收入水平的不同，所需养老保险费用的不同，所以在统一养老保险制度之下，根据城乡居民不同的承担能力，按不同的费基和缴费比例缴费，根据城乡居民不同的消费水平发放不同水平的养老金。但对于基金的管理，应该统一管理和调剂使用。

然而，目前的城乡间养老保险制度“碎片化”现象严重、保障水平差距严重，主要体现在农村养老保险缺失或保障不足，远低于城镇的保障水平。西部地区养老保险制度建设试图从“过度分割、重叠缺漏”向“适度集中、有序组合”的局面转变，逐步实现养老保险的城乡统筹，建设城乡均等化的养老保险制度。

（一）农村养老危机加剧，统筹城乡养老保险迫在眉睫

中国已于2000年进入了人口老龄化国家的行列，据相关部门预计，到2051年65岁及以上的老年人口占总人口的比例将达到31%的峰值，其中80岁及以上高龄老人占老年总人口的比