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    中国民族地区扶贫开发与全面建成小康社会研究

    作者:刘小珉 出版时间:2016年10月
    摘要:

    本文对民族地区经济社会发展现状、农村贫困特征、农村扶贫开发的成效及面临的问题进行了全面分析。主要结论是:民族地区是中国的面积大区、水系源头区、生态屏障区、文化特色区、资源富集区、战略重点区、经济社会欠发达地区。民族地区农村贫困表现出量大面广、贫困分布与生态脆弱区高度耦合、贫困人口向少数民族集中、脱贫难度大,并呈整体性、长期性特征。因此,中国政府始终关注民族地区的经济社会发展,制定和实施了一系列扶贫政策和措施,推动民族地区的减贫事业。特别是“十一五”以来,民族地区由专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫组成的“三位一体”扶贫工作格局逐渐清晰,扶贫开发工作取得了显著成果。但由于民族地区自然、生态环境、基础设施等限制条件及以往扶贫开发实践中存在诸多问题,民族地区实施的扶贫政策绩效还不太高。而且,近年来,在中国经济放缓的背景下,减贫难度越来越大,在与全国一样减贫速度放缓的同时,民族地区减贫速度呈加速减缓趋势,从而导致民族地区脱贫攻坚的难度越来越大,目前仍是全国扶贫开发的重点和硬骨头。因此,针对民族地区发展现状、贫困特征及扶贫开发中存在的问题,在今后的扶贫工作中,政府应该坚持精准扶贫战略,做到“因人因地施策,因贫困原因施策,因贫困类型施策”。

    改革开放以来,中国的反贫困大致经历了体制减贫、大规模开发式扶贫、扶贫攻坚、扶贫新开发以及全面建成小康社会扶贫攻坚新阶段等五个阶段。[1]回顾反贫困历程,可以得出,中国的反贫困实践是一个逐渐推进的过程,其主要途径有三个:经济增长、扶贫开发及社会救助。伴随着国家“八七扶贫攻坚计划”“农村扶贫开发纲要”的顺利实施,包括专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的扶贫工作格局逐渐清晰,扶贫投入成为公共财政预算安排的优先领域,扶贫开发成效显著。2000~2014年,中央财政累计投入专项扶贫资金2959.44亿元。[2]按照当年的贫困标准,中国农村贫困人口从2000年的9422万人,减少到2015年的5575万人。[3]

    民族地区是中国的欠发达地区,是中国扶贫攻坚的主战场。中国政府在扶贫政策、项目资金上一直向民族地区倾斜。2006~2013年,中央财政投入民族八省区的扶贫资金从51.5亿元增加到166亿元,八年累计投入758.4亿元,占全国总投入的40.6%。[4]在中央、各级地方政府与社会各界的大力支持下,在民族地区人民群众的努力下,民族地区农村经济全面发展、农村居民生存和温饱问题基本解决,贫困人口大幅减少。按照当年的贫困标准,民族八省区贫困人口从2000年的3144万人,减少到2015年的1813万人。但是,民族地区脱贫攻坚形势依然严峻。2015年末,民族八省区农村贫困人口占全国农村贫困人口的比重32.5%,是其乡村人口占全国比重的近两倍。[5]

    2015年11月3日,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)正式公布。《建议》明确提出要在已经确定的全面建成小康社会目标要求的基础上,到2020年在“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困”。[6]这说明,农村贫困人口脱贫是民族地区全面建成小康社会的最大短板,也在很大程度上影响、制约着全国2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标。为了实现2020年现行标准下农村贫困人口全部脱贫,2015年11月召开了中央扶贫工作会议,会议要求包括民族八省区在内的多个省区立下军令状、签订脱贫攻坚责任书。2016年3月17日,新华社公布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,该纲要把加快少数民族和民族地区发展摆到更加突出的战略位置,势必会给民族地区扶贫开发带来史无前例的支持力度,有理由相信,民族地区能在2020年实现现行标准下农村贫困人口脱贫。

    一 民族地区经济发展现状及农村贫困特征

    (一)民族地区基本情况

    从总体看,民族地区[7]具有如下特征。其一,民族地区的地形地貌复杂,中国的大盆地、大沙漠、大峡谷、大水塔、国家生态脆弱带均分布在这里,因此生态环境十分脆弱,是中国重要的生态屏障区。民族八省区土地面积567万平方公里,占全国国土面积的59.1%,高原和山地面积占总面积的80%以上。

    其二,民族地区是少数民族聚居地区,少数民族占比较高,民族文化丰富多彩。据第六次人口普查数据,民族地区有汉族、蒙古族、壮族、回族、藏族、维吾尔族、土家族、苗族、柯尔克孜族等56个常居民族,少数民族占民族八省区总人口的37.5%。其中蒙古族占2.4%、壮族占8.4%、回族占2.7%、藏族占2.3%、维吾尔族占5.3%、土家族占0.4%。

    其三,民族地区自然资源丰富,矿产资源尤其丰富,其中煤、石油、天然气、稀土、铁、镍、黄金、盐、宝石等储量很大,是国家长期发展的战略储备区。

    其四,民族地区国境线漫长,具有重要的战略地位。民族地区分别与俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、越南、老挝、缅甸、印度、尼泊尔、巴基斯坦、阿富汗等国相邻,是中国连接中亚、南亚、东南亚、西亚的纽带和对外开放的桥头堡。全国2.2万公里边境线有1.9万公里在少数民族地区。在全国136个边境县(旗、市、市辖区)中,有民族自治地方107个,在2200万的边境总人口中,少数民族人口占48%。

    其五,21世纪以来,民族地区经济发展保持较快增速,但由于起点低,经济总量仍很小。据统计,2000~2015年,民族八省区生产总值从8700.33亿元增长到74736.36亿元,按可比价计算,年均增长11.72%,高于同期全国平均增速2.2个百分点。[8]特别是2011~2015年(“十二五”时期),民族八省区生产总值从51664.24亿元增长到74736.36亿元,按可