2008年拉萨“3·14”事件及后续在其他藏区发生的自焚等政治性事件，引起国际社会广泛的关注，也对藏区经济社会发展造成负面影响。如何加强对藏区基层社会的管控，提升基层社会治理水平，实现社会治理体系的现代化，进而实现藏区社会的长治久安，成为藏区各级政府的重大关切。各涉藏省区就此进行了多方面探索，或柔，或刚，或集中整治，或全面覆盖。值得关注的是，与此前一个时期官方较少直接介入村庄事务相比，近几年特别强调工作重心向基层下移，资源投放向基层倾斜。村庄治理因为得到各方关注而重新焕发生机。尽管各项措施在不同地区的社会效果不尽相同，人们的评价也殊异有别，但是，深入研究这些新思路、新举措的内涵意蕴、实施过程及客观效果，对于我们深刻认识当前藏区乡村社会、完善基层治理体系具有积极的意义。

2014年7月，笔者随中国社会科学院课题组在西藏山南地区洛扎县开展了为期3周的调研活动。洛扎县是西藏南部一个偏远的边境县（与不丹王国接壤），经济社会发展总体上滞后，但是社会稳定状况良好，近年未出现过“涉独”政治性事件。实际上，从社会管控角度看，洛扎县与西藏绝大多数县份情形相似，具有相当的典型性。按照课题组分工，笔者就村庄治理体系创新在该县四乡七村^[1]进行了专门调查。传统上，村庄治理的主角是“村两委”，即村党支部与村民委员会，包括下属的村民小组长，但是，笔者在洛扎县发现，目前每个村庄的治理者角色多达七八个，即除了村党支部、村民委员会、村民小组长之外，还有驻村工作组、第一书记、驻村民警、大学生“村官”、“双联户”户长等，强化基层治理似乎首先表现在扩大管理者队伍的规模上。这些新增角色担负着新的使命，也带来新的资源，乡村社会运行因为这些新角色的嵌入而呈现出新的格局。

基于管理学中责权明晰的原则，笔者首先试图梳理多元主体在村庄治理中各自的职责，或者说他们在工作中是如何分工合作、处理彼此关系的呢？循着这样的基本思路，笔者采访了这些“村官”，以及作为他们上级的“乡官”“县官”，也采访了普通村民。调研发现，西藏村庄治理的新增角色中，具有实质性影响的当属“强基惠民”工程中的驻村工作组和由5～10户村民组成、实施“联户促增收、联户保平安”的“双联户”制度，二者分别代表了官方增加面向基层的福利递送和缩小基层社会管理单元的理念和实践，是西藏贯彻落实发展和稳定两大工作主题的最新举措，堪称制度创新。而第一书记、大学生“村官”等基本属于锻炼培养后备干部的范畴，特别是欠缺藏语能力的高校毕业生、复转军人等，缺乏在村庄里独立开展群众工作的能力，属于附属性的角色。本文中，笔者即重点考察“驻村工作组”和“双联户”制度，从官方文本和田野观察两个维度考察其工作内容及与之相配套的制度安排，在评估其效能的基础上就完善相关机制进行问题讨论。

一 强化村庄治理的新背景

从田野调查看，西藏自治区强化村庄治理，“维稳”并非其唯一目标。尽管官方文件并未就此给出清晰阐释，更多地将其归结为落实中央会议精神。实际上，这些新举措的出台背景是：西藏基层社会发展进入一个新的阶段，基层治理面临着特殊的内外环境。

（一）村庄公务“转型升级”

自“新农村建设”开始，中央要求各级政府必须加大对基层社会发展和民生改善的投资比例。正是在这种背景下，西藏自治区决定每年将70%的财政收入投入基层发展，财政对乡村发展的支持力度前所未有。根据目前政府投资的依赖性路径，多数投资都是通过“项目”的方式付诸实施。相关研究显示，新农村建设“八大工程”包含着94个不同的专项进入村庄。^[2]项目制有助于提高资金使用效率，^[3]但它同时也表现为一套特殊的运作技术。首先是书写技术，即需要有人编制符合程序规范、符合政府发展议程的项目报告书，编制符合国家财政支出要求的预算；其次表现为社会操作技术，即协调各种社会力量，保证项目按期正常实施，负责质量监督和支出规范，等等。这些动辄几十万上百万元的项目，不仅需要与政府各部门打交道，还要与市场中的各种角色相联系。作为农牧民、生活在村庄中的“两委”，这无疑是对其知识水平、人生阅历、社会经验等方面的巨大挑战，他们完全没有运