中国改革以来国民经济的高速持续增长，极大地提高了中国的综合国力和加快现代化建设的信心。21世纪初，中国提出了全面建设小康社会的宏伟目标，但也面临着资源与环境约束、城乡差别与地区差别不断扩大、经济与社会发展不协调等方面的严峻挑战。这些挑战集中在中国的欠发达的中西部地区，尤其是西部农村地区。这些地区不仅经济落后，社会发展水平尤其是公共卫生状况更不乐观。2003年春天爆发的SARS是一起突发的公共卫生事件。虽然这一事件目前已经过去，但它对中国经济社会带来的深远影响远未平息，因为产生其他公共卫生事件（如2004年春天的高致病性禽流感）的症因尚未解决。这是制约中国经济社会健康持续发展的突出问题。本文将集中研究中国西部地区的公共卫生体系建设问题。

一 公共卫生体系的重要作用

（一）不断变化的公共卫生问题

由于经济发展水平、国家经济社会制度和卫生体制的差异，不同国家或地区“公共卫生”面临的问题是不断发展变化的，对公共卫生的定义因面临的不同问题而有所侧重。一般来说，公共卫生是指由政府或者公共部门（国有或集体）筹资，向一个社区、地区至全国居民提供的免费（纯公共）或者低费（准公共）的卫生服务项目，以保护群体的卫生健康。这个定义表示了公共卫生的基本内涵：首先，公共卫生主要针对危害社会群体的流行疾病，不完全是因个人因素导致的疾病类型。其次，由于公共卫生涉及群体健康，所以公共卫生经费主要依靠政府或社会筹集，私人筹资是辅助的。可以将“公共卫生”归纳为在市场经济条件下由政府及公共部门向社会群体提供的卫生服务方面的“公共”产品。另外，公共卫生项目主要通过政府或社会组织实施，但各种公共卫生项目并不要求在各地完全相同，应当也必须因地制宜，以保证公共卫生事业的可持续发展。

公共卫生关注的主要是群体卫生和群体健康问题。早期的公共卫生主要是为了控制大规模传染病的传播，后来逐步扩展到慢性病的预防和治疗。由于传染病将仍是发展中国家主要的疾病类型，传染病的控制仍是发展中国家公共卫生面临的主要任务。但当这些国家的经济发展后，非传染性疾病日益流行，疾病流行谱逐步向发达国家趋近。在发达国家，已经基本解决了大规模传染病的防治问题，心脏病、脑猝死、癌症等非传染性疾病已经成为主要疾病，其公共卫生的重点转向防治非传染性疾病问题。从全球范围看，一些基本的公共卫生项目主要包括：扩大的免疫计划，治理寄生虫病和微量元素缺乏、提供卫生教育的学校保健计划，增加公众关于计划生育和营养、有关自我治疗或求医以及有关控制传病媒介和疾病监测活动知识的计划，减少消费烟草、酒类及其他毒品的计划，防治传染病及性传播疾病内容的艾滋病计划等。^[1]

应当指出，经济全球化和日益频繁的全球性人员流动，往往导致局部公共卫生问题的区域化和全球化。

公共品不再属于地方，而是更多的属于区域或全球。全球公共产品具有超出国界的外部性，利益或影响遍及所有或许多国家。^[2]

这也提出了不得不关注全球性公共卫生的问题。国际性卫生组织尤其是世界卫生组织（WHO）在这方面发挥着举足轻重的作用。2003年爆发的SARS事件和日益严重的艾滋病，就是十分明显的例子。SARS事件已经得到了很好的控制，而防治艾滋病的任务依然十分艰巨，2003年全球艾滋病毒感染者新增500万人，总数达到4600万人，其中急需治疗者为600万人，只有7%的人（约44万人）得到了治疗。^[3]世界卫生组织呼吁各国加强艾滋病治疗力度，将预防艾滋病的工作纳入到治疗方案之中，同时加强艾滋病的社区防治工作。

由于传染病、流行病具有很强的外部性，会影响到患者以外的很多人和人群整体，“世界各国都是由政府承担起防疫的责任”^[4]。公共卫生经费主要应由政府或者公共部门提供。经费筹集的方式可以是多渠道的，比如一般税收提供的卫生事业经费，社会医疗保险和医疗保障费用，社会捐赠等其他卫生经费。社会公众或社会群体在接受卫生服务机构提供的各类公共卫生服务时，可以由上述渠道筹集的经费承担全部或者部分费用。由于经济发展水平和卫生保障体系的差异，世界各国公共卫生的筹资状况存在很不相同。发达国家医疗保障总体费用较高，承担了全部或大部分医疗费用，