自2003年联合国教科文组织通过《保护非物质文化遗产公约》以来，至2016年4月止，全世界已有168个国家加入2003年公约，表明国际社会对保护非物质文化遗产（以下简称“非遗”）基本形成共识，除政府的大力支持外，在市场体系下，社会民间力量也是非遗保护的有机行动主体，其中活跃于传统艺术、传统知识、民俗、传统医药等领域的非政府组织以非营利性和专业学术性的特性，正不断参与到国内外的非遗保护过程中来。国内外非政府组织近年来在非遗保护领域的活动状况及影响值得梳理和讨论。

一 作为公民社会代表的非政府组织^[1]

2003年公约作为政府间国际组织的联合国教科文组织在文化领域倡导并通过的一部非常重要的国际法律文件，其相关条款主要用来规定和约束缔约国政府在非遗保护领域的相关权利和义务。目前，来自世界各地的一大批非政府组织正在2003年公约框架下以各种形式参与全球非遗保护工作。但值得注意的是，非政府组织能够被纳入由世界最大的政府间国际组织通过的国际法框架，并在其中占有一席之地，需从非政府组织的本质属性说起。

《联合国教科文组织〈组织法〉》以及《联合国教科文组织与非政府组织合作伙伴关系指南》等文件提及非政府组织“non-governmental organization”（缩写为NGO），后面都会用一个状语来描述或者限定这个词汇，即“NGO representing civil society”，汉语可译为“作为公民社会的非政府组织”。这表明联合国教科文组织与非政府组织建立合作伙伴关系的前提在于其认同非政府组织可作为公民社会的代表。

那么，非政府组织为什么可被视为公民社会的代表呢？联合国教科文组织为什么将此视为前提，与非政府组织建立合作伙伴关系？建立这种合作伙伴关系的目的是什么呢？

（一）非政府组织的兴起

当代非政府组织的前身可追溯到传统社会中大量存在的、国家权力之外的各类“中间组织”，如行会、教会和公社等。社会学研究表明，这些“中间组织”在缓解国家与个人矛盾方面发挥过重要作用。18世纪，产业革命和民主革命将西方社会带入现代社会，传统君主制共同体解组，资本主义社会逐步确立了“自我调节的市场体系”，大量“中间组织”纷纷解体，整个社会因此陷入了“社会原子化”^[2]的危机，集中体现为市场法则支配下的个人主义对于整个社会发展漠不关心，导致社会失范和无序发展。

20世纪30年代后，西方社会先后陷入经济大萧条、滞涨和经济低迷等发展困境，一些通过“自下而上”的自愿结社方式产生的非政府组织逐渐在开展社会救济和应对城市贫困等问题上崭露头角。但这一时期的政府干预仍然展示着强大的能量，所以非政府组织并不被看好。

20世纪七八十年代以后，理论界日益认识到“自下而上的发展、基层的发展、以人为中心的发展”等可能是解决社会发展问题的新路径；与此同时，“随着民众的自我意识增强，人们在市场与国家之外，对公民社会组织予以越来越多的注意”。在诸多公民社会组织当中，以人们自愿参与的方式形成的“非政府组织是一套最适合促进自下而上的发展的组织形式”，因为其能够反映和维护特定社会群体的意愿和利益而最适合于搞社区建设。^[3]

20世纪90年代以后，西方国家福利危机和苏联式社会主义危机的爆发集中反映了市场和政府的失灵。同一时期，威胁人类生存的环境破坏、资源短缺、食品安全以及贫困与失业等问题日益严重。作为全球性问题，任何一国政府都很难单独应对这样的问题。社会危机日趋加重的形势呼唤国家政府以外的更多行为主体的参与，采用更多的办法，通过某种协调机制来共同应对。非政府组织作为公民社会的代表性组织，凭借其特有的优势逐渐成长为全球治理语境中重要的行为主体之一。^[4]

近几十年来的实践表明，非政府组织一方面在解决涉及一国政治、军事等传统安全问题，以及由此带来的对人的影响和伤害（身体伤害、贫困、教育受限）等后续问题上，已经成为政府力量的有益的乃至不可或缺的补充力量；另一方面，非政府组织，特别是国际非政府组织在解决超出民族国家范围的扶贫、环境治理以及文化遗产保护等全球性问题方面，发挥着更加重要乃至无法替代的作用，成为与各国政府、政府间国际组织并行的重要社会力量。

（二）非政府组织的概念、特征

学界对非政府组织的概念范畴已