纵观中国改革开放以来扶贫开发历程，片区整体脱贫策略是中国扶贫脱贫治理体系的重要组成部分。无论是《国家八七扶贫攻坚计划》，还是2010年以来的新一轮扶贫开发攻坚战，不管是从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”，还是从瞄准贫困县到“整村推进”，再到“集中连片特殊困难地区”扶贫开发进而再到“精准扶贫”的基本方略的确定，“片区”一直是人们特别关注的扶贫脱贫政策落实的重点之一。“十三五”期间要实现计划的目标和任务，很大程度上离不开“片区整体脱贫”策略，而精准扶贫作为扶贫脱贫的基本方略，将大大提升“整体性贫困”的脱贫效率和精准度。

一 中国片区整体脱贫策略提出的背景和基本情况

片区整体脱贫策略是中国社会经济发展规律演进和改革开放历程推进的必然趋势，是根据中国贫困变化特点和扶贫开发的现状从实践中探索出来的，既是历史发展的必然选择，又是中国扶贫脱贫的经验总结。片区整体性脱贫的总体思路为，以“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”为指导，以“集中连片特困地区”为扶贫脱贫主战场，^[1]将区域发展与扶贫开发有机结合起来，从而有效地实现扶贫脱贫与发展的双重目标。

（一）提出背景

片区整体脱贫可以追溯到20世纪80年代。从1986年开始，中国政府正式把扶贫开发工作纳入国民经济和社会发展的整体布局，并确定了331个国家贫困县，各省（区）确定了368个省（区）贫困县，正式拉开了区域扶贫开发的序幕。而在这一时期，一个最重要的政策理念就是“集中连片地区”概念的提出。当时国家把贫困地区分为14个片区。之后在1988年，根据国务院做出的“国家在‘七五’期间每年另外拨出5000万元扶贫专项贴息贷款，集中用于牧区的贫困地区”的决定，国开发〔1988〕2号文件在确定牧区专项贴息贷款扶持县的同时，在原来14个贫困片区基础上，进行增划和调整，把全国贫困地区划分为18个区，分别为沂蒙山区、武陵山区、闽西南和闽东北地区、努鲁儿虎山区、吕梁山区、秦岭大巴山区、太行山区、西海固地区、大别山区、井冈山和赣南地区、定西干旱地区、乌蒙山区、陕北地区、西藏地区、九万大山区、滇东南地区、横断山区、桂西北地区（见表1）。中国政府从区域的角度给予这些贫困地区特殊的政策照顾。尽管当时划分存在边界模糊和贫困区域遗漏等问题，但其作为中国贫困片区理论的源头，具有很高的理论价值。

中国真正开始实施并推进片区脱贫策略，是从2010年以后。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》提出，将集中连片特殊困难地区作为扶贫攻坚主战场。之所以提出集中连片特殊困难地区，是因为2010年后，贫困地区呈现“集中连片”性和“特殊困难”性的特点，人口集中、地域连片、致贫因素相似、贫困程度深、致贫原因复杂等因素共存。从贫困人口看，集中分布在山区、丘陵地区、限制开发区；从地理位置看，绝大部分分布在山区或高原山区，特别是群山连绵区，更是呈现集中分布的状态；从致贫原因看，这些地区生存环境恶劣、基础设施薄弱、公共服务滞后、社会形态特殊等问题突出；从空间分布看，相邻相关的多个地区往往呈现共同特点，特别是“特殊困难”地区主要集中在西部民族地区、边境地区、中部革命老区、山区等。这就构成了贫困集中连片现象。

表1 20世纪80～90年代中国农村18个集中连片贫困地区

（二）片区基本情况

根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》精神，按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则，以2007～2009年的人均县域地区生产总值、人均县域财政一般预算收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为基本依据，考虑对革命老区、民族地区、边疆地区加大扶持力度的要求，国家在全国共划分了11个集中连片特殊困难地区（六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区），加上已明确实施特殊扶持政策的西藏区、四省藏区、新疆南疆三地州，共14个片区（见图1）、680个县，作为新阶段脱贫攻坚的主战场。^[2]

表2 14个连片特困区的基本情况

图1 中国14个集中连片特殊困难地区分布

从表2可以看出，片区具有如下几个特点。第一，从致贫原因来看，一方面，片区