随着社会主义市场经济建设的不断深入，社会体制改革作为经济体制改革、文化体制改革和政治体制改革的重要组成部分，亦取得了重大进展。社会体制改革的主要内容之一，就是各行各业的行业协会商会的建设与发展。一方面，我国的经济建设离不开行业协会商会的积极参与，应运而生的行业协会商会近年来有着长足增长。另一方面，我国的行业协会商会的发展与建设由于多方面的原因而裹足不前。正如2007年《关于加快行业协会商会改革和发展的若干意见》中所指出的那样，“由于相关法律法规不健全，政策措施不配套，管理体制不完善，行业协会还存在着结构不合理、作用不突出、行为不规范等问题”。其中，首先必须尽快解决的问题，就是有关行业协会商会的法律立法问题。全国人大常委会已在2007年年底将“行业协会商会法”立法工作列为新的五年立法规划中“提交审议”的15件法律草案的第一项，社会各界也无不为之抱有期待的心情。全国工商联主张对这些问题认真研究，是国家机关应有的态度。我们认为，要想做好有关立法工作，需要解决以下一些问题。

一 立法调整范围包括不包括商会

这么多年来，我国在经济领域中大体上出现了两种名称相异的行业组织，分别称为行业协会和商会。“行业协会”基本上是由各级各地行政机关作为其“业务主管单位”而注册的；“商会”除少量是由原外经贸系统组建，基本上是经工商联系统作为其“上级主管部门”批准而产生的。由于现行法规所限，取名为“商会”的社团组织在相当一部分地区无法取得法人资格，以2007年年底全国工商联系统所成立的8770家行业商会的情况看，只有1/3左右的商会在当地民政部门进行了注册登记，另外2/3左右的行业商会只是以各级工商联内设机构的形式开展着行业企业需要的各种经济行为和市场活动。

绝大部分理论研究人员和社会组织工作者均认为，行业协会与行业商会都是企业的行业性组织，它们为社会主义市场经济服务的本质是一致的。因此，全国人大常委会确定的“行业协会商会法”，其法域应当涵盖这部分商会。理由是：第一，在党中央国务院的相关决定中，以及中央领导同志对该问题已多次做过清晰的论述；第二，各地相关规范性文件和政策也有许多将商会与行业协会等同看待的明确规定；第三，有关部委近年来不断制定的政策和有关规范性文件，对商会都多次作出了肯定。

我国出现行业协会与商会分立的局面，在一定程度上是由已经滞后的现行法规《社会团体登记管理条例》的羁绊所造成的。该条例中经修改的核心内容是规定行业协会等社会组织申请成立必须首先经“业务主管单位”批准，然后才能向民政部门申请登记注册。这样的规定在法规修改的那个历史时期是必要的，但是在进入21世纪后，特别是我国加入WTO后，由于国内国际两个市场的竞争，已经使得我国的广大企业，特别是中小企业越来越充分地认识到，只有团结起来，才能更加有效地整合国内市场与企业的资源，并使之发挥最大的效能；只有联合起来，才能在来华外资和跨国公司的联合挤压下有力地保护和提升国内传统市场，有力地开拓国际新的市场。因此，组建越来越多的行业协会和商会，已经从党中央国务院的号召迅速转变成为广大企业的自觉行动。但是，这种积极行动在某些行政机关及部分公务员落后的执政理念面前遇到了新的障碍，与此同时，全国工商联却在大力发展行业商会。于是，在各级工商联身边，团结起一大批有志于通过行业组织联合闯荡市场的企业；由于行政机关作为“业务主管单位”而成立的行业组织可以叫协会，而不是行政机关作为“业务主管单位”的行业组织不能叫协会，于是，各种行业商会诞生了。

全国工商联系统的商会在1989年仅为100家左右，1993年为423家，2002年为3557家，2003年为5077家，2004年年底为7588家，2005年年底为7834家，到国务院办公厅36号文件出台前，已达8200余家，2007年下半年已逾8611家，2008年年初为8770家，到2009年年底则已达到10400家。另外，由于种种原因部分不能注册的离土背乡的中小企业家所发起组成，或者围绕“走出去”的我国中小企业在中国境外组成的异地商（协）会尚未统计在内。

总之，国内有很多商会是因为在组建过程中得不到行政机关的支持和理解，万般无奈之下转而投奔工商联，才获得批准而成立起来。