一 引言

自2004年泛珠三角区域合作启动以来，各省区在经贸、交通、能源、旅游、劳务、民生等方面开展了广泛的合作。然而，随着合作的逐步深入，一些问题和不足也逐渐暴露。不少学者指出，目前泛珠三角合作呈现一种各取所需的松散型合作，出现“搭便车”的心态，使得泛珠合作流于概念设计，停留在口号上，而缺乏进一步的实质纵深合作，面临着“风声大雨点小”的尴尬局面。区域经济整合不是一种完全自发的市场行为，更多的时候，区域合作离不开政府的推动，同时也需要一定的制度基础和上层建筑与之相配套。因此，政府行为在区域经济整合中具有重要的作用。财政支出政策是政府行为的一个重要表现，本文从这一角度出发，分析泛珠三角区域整合框架下财政边界的存在与区域整合无边界要求之间的矛盾，探讨如何通过更有效的财政制度的安排和创新来破解这一矛盾，探索在区域整合框架下通过统一的中间变量推动一体化进程的可行性，以促进泛珠三角区域更深层次、更紧密、更具有实质性和有效性的合作，为协调泛珠区域一体化合作提供决策参考。

近年来，随着经济全球化和区域一体化进程的加快，区域整合成为许多国内外学者关注的问题。Short和Kopp（2005）认为，在政策制定和实施上没有达到真正的区域整合，区域间缺乏有效的协调机制，使得投入决策计划的产出和决策实施后的产出往往存在着一定的差距。Carcamo-Diaz，Rodrigo和John Gabriel Goddard（2007）研究了拉美区域整合中的财政支出政策协调，提出通过政府间放松区域预算约束边界及更紧密合作的项目评审和决策制定，来实现更为有效的区域整合。Atkins（2001）在他的研究中指出，地方政府各自预算约束的存在使得地方政府之间的协调合作成为区域整合中基础设施网络建设的关键因素。尽管区域政府间政策的协调越来越成为区域整合的关键因素，Hatzopoulou和Miller（2007）在研究中指出，到目前为止对于区域整合中基建政策的评估、融资、实施以及监督，仍然缺乏一个合适的分析框架。许多政策评估缺乏一个正式而系统的评估体系和工具，而仅仅是通过讨论和专家的经验判断。政策协调和整合既可以克服各自利益与整体利益的矛盾，同时又充分尊重、兼顾到各自的利益。最近在加拿大的一些学者也开始关注如何在交通基础设施政策评估、融资、实施中进行各方面的制度协调和整合。Sean等（2006）的研究指出，不同的绩效评价给管理者反馈的信息是截然不同的，从而产生不同的政策决策。Jones和Lucas（2000）建议发展一个统一的政策评价体系，称为“Common Shell”，这个统一的评价体系在那些有关键影响的领域和职能中实行统一的整合，适用于各个不同的部门。在共同利益的基础上，可以建立一个跨区域跨部门的协调工作小组。作者还建议，可以把这个统一的评价体系作为跨部门决策依据的一部分。

在国内研究方面，彭月兰（2005）分析了区域财政政策的作用机制，认为运用财政政策推进区域经济协调发展实际上是一个财政制度变迁的过程，财政制度的完善对于确保区域协调发展政策的有效实施具有重要作用。冯邦彦、周孟亮（2005）提出泛珠三角区域资源整合配置的机制应该采取“市场＋制度”的模式，同时重视“超区域”主体的作用，加强各省区之间的协调，建立衔接、配套的区域间交通基础设施网络。

总结对区域整合中地方财政支出政策的现有研究，国外许多学者研究了区域整合中政策、制度的不统一对一体化进程的阻碍作用，提出在跨区域合作中统一政策评价的必要性。国内学者也提出区域整合中应该加强政府之间的政策协调合作，但很少有具体从地方财政支出政策的角度分析，这促使笔者从地方财政支出政策的角度切入，结合泛珠三角现有的制度框架和合作现状，解析泛珠合作中存在的问题，并通过经验检验具体研究了协调整合政策的可行性，为泛珠三角合作的研究提供一个新的视角。

二 促进区域整合的财政政策理论概述

（一）政府在区域整合中的作用

一方面，由于资源稀缺性的存在，经济增长不可能同时出现在每一个地方，在市场机制的作用下，往往会促使资金、人才、信息等各种生产要素自发地向发达地区集中，使得周边地区原本就稀缺的资源因向发达地区集中而变得更加稀缺，从而阻碍了落后地区经济的发展，进一步拉大地区差异，由此产生了