一 引言

党的十八大将“大力推进生态文明建设”上升到国家战略高度，并提出要求：到2020年，资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展，主体功能区布局基本形成，推进市县落实主体功能定位；国土是生态文明建设的空间载体，健全空间规划体系，优化国土空间开发格局，要形成城镇、农业、生态三类空间格局；推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”，构建新的市县规划体系。

一些发达国家已经形成了完整的空间规划体系。以“低地之国”著称的荷兰早在1951年就针对荷兰西部土地需求问题，开始编制空间规划发展纲要，逐渐形成多中心“绿心”思想，一直影响着荷兰的空间规划政策。1960年，荷兰政府将“统筹兼顾公平与效率”目标作为空间规划的出发点，开始正式编制空间规划，延续到现在。尽管不同时代荷兰的空间规划目标都有所调整，但追求高质量的人居生活一直都是荷兰空间规划最明确的目标，始终遵循五个原则：城市化集中发展、空间聚合性、空间多样性、空间等级性、空间发展正当性。这些原则是荷兰空间战略规划的主要框架，保证了荷兰空间发展的可持续性。联邦德国一直非常重视本地区的空间发展规划与措施，早在1965年就颁布了第一版《空间规划法》，对空间规划的任务和原则、联邦层面和联邦州层面如何制定空间规划法律、空间规划方法等内容都作了详细的规定，对德国空间区域的不同功能区划分作了战略性的规定。联邦政府定期编制《空间规划报告》，提交德国议会审议。报告提出空间发展原则，对进一步的空间规划必要性进行评估，作为各州编制空间规划的依据，以及政府投资项目的依据。

我国现行的规划体系是以经济社会发展规划为依据，开展城乡、土地利用、生态环境保护等规划。其中经济社会发展规划是约束性和指导性规划，虽然编制、审判、修改、监督等程序严谨规范，需要各级人大会议表决通过，但经济社会发展规划是目标性规划，空间约束力不强，对空间统筹管理相对不够。经济社会发展规划强有力地约束和指导城乡、土地利用、生态环境保护等空间性规划，这些行业空间性规划有缺位、越位和错位现象，规划的科学性、严肃性和指导性差，造成了规划相互掣肘、内容交叉重叠、开发边界不明确等现象。因此，需要研究探索“多规合一”体制机制，重构市县规划体系，解决各行业管理空间要素的空间基准、规划期限、技术标准不一致的问题，形成一个市县一本规划、一张蓝图统领和科学规划市县经济社会发展。

我国需要重构空间规划体系，有识之士早有探索和实践，广东省、上海市、福建省等多个省份先行开展一系列的规划体制改革试验。国家层面的规划体制改革始于2014年，当年8月，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、国土资源部和环境保护部四部门联合下发文件，各自选取技术团队、试点市县、技术路线，共计在28个市县开展“多规合一”试点试验。11月，国家发展和改革委员会为实现经济社会发展规划的空间性、可视性，要求各市县创新编制“十三五”经济社会发展规划，明确提出要强化空间布局，优化空间结构，科学划定城镇、农业、生态三类空间，特别是要将经济社会发展与优化空间布局融为一体，体现到经济社会发展的总体规划中，引导市县编制统领发展全局的总体规划，统筹各类空间性规划。12月，为了更好地完成经济社会发展规划的空间化，国家发展和改革委员会与国家测绘地理信息局联合组织了应用地理国情普查与监测技术开展“十三五”市县经济社会发展规划编制试点试验，为创新编制“十三五”市县经济社会发展规划做好基础性研究、生产试验和应用示范。

应用地理国情普查与监测技术开展“十三五”市县经济社会发展规划编制，在深入研究和探索后，形成了一套完整的技术方法和技术流程：采用地理国情普查等测绘成果数据、各类规划数据、人口经济等社会数据，对现有的国土空间地表现状与各行业规划管理的空间性数据进行梳理，对于空间性规划数据与地表客体之间，以及空间性规划数据之间的矛盾冲突进行分析处理；利用研究确定的技术指标体系，对市县进行单指标发展适宜性评价，综合多指标评价，充分考虑地表客观现状，得出市县区域内空间发展适宜性评价，根据地方实际情况，初步划分城