人才是实现创新驱动发展最为宝贵的资源，国际创新人才更是链接全球创新有机网络的纽带和把握产业变革先机的窗口。2015年，外籍人员占硅谷地区从业人员的比重已达37.4%^[1]，国际创新人才的聚集为硅谷地区带来了高端团队、前沿技术、创新资源，有力支撑了硅谷地区的创新发展。与之相比，中关村国际创新人才较少，对中关村创新发展的支撑和推动作用也相对有限。

世界各国普遍通过改革出入境管理体系来评价、筛选、吸引和集聚所需国际人才。这次中关村外籍人才的出入境管理改革，就是围绕现行出入境管理体系中存在的审核审批程序复杂、政策法规不协调、部门之间不协同、服务不便利等问题开展的，进一步破除外籍人才来中关村创新创业的障碍。

一 国际上通过出入境管理政策吸引集聚人才的主要做法

国际上出入境管理体系主要由签证、永久居留、入籍构成，借此规范国际人才的入境、居留、成为公民各个环节，其不仅是调控外籍人才类别和数量的重要手段，而且是筛选引进人才，促进外籍人才发挥作用、做出贡献并安家扎根所需的配套政策和基本保障。其中，工作签证是调控外籍人才数量的重要手段，主要应对国际人才所需的短期流动，在吸引急需外籍人才的同时，避免非长期需要的人才留下来成为负担；永久居留和入籍制度，则是欢迎长期需要的杰出人才永久性地流入并最终成为本国人才的制度。主要做法如下。

（一）设立工作签证制度吸引急需紧缺外籍人才

一般来说，签证对应的是“暂时入境及居留的外国人身份”，签证持有者可获得一定期限内入境从事某种工作、活动的法律许可，但通常在工作以及其他方面的权利上会受到一定的约束和限制。

通过签证制度吸引急需紧缺特殊人才。以美国的H-1B工作签证为例，其是美国乃至全世界最受关注的职业工作签证，发放给公司雇佣的外国籍科技人才和有专业技能的员工，主要流入美国知名的高科技企业并为保持这些企业在全球的领先地位服务。H-1B签证为美国引进了大量的高科技人才，为美国经济建设做出了重要贡献。

通过设置签证有效时限和采用签证配额制度调控人才数量。仍以美国的H-1B工作签证为例，持有H-1B签证者可以在美国工作3年，然后可以延长3年，6年期满后如果签证持有者的身份还没有转化，就必须离开美国，并采用配额制，移民局根据国家发展需要不断调整签证配额数量来筛选和控制外籍人才数量。如在2000年H-1B签证配额超过20万人，2003年后回落到每年6.5万普通名额加2万额外批准名额，在2013年的全面移民改革方案中，又将该签证的普通名额从6.5万人增至11万人。^[2]

（二）完善留学签证与工作签证的衔接挖掘优秀国际留学生

通过完善的国际教育体系、留学签证和各种留学政策吸引国际留学生来本国留学，并完善留学签证与就业工作签证的衔接，留住外国优秀留学生在本国创新创业，已成为各国开发外籍人才的一个主要战略，此战略被认为是开发国际人才“一本万利”的做法。因为外国留学生不仅仅能够带来教育创汇，而且比直接引进的外籍人才更熟悉国情，比本土人才节省了义务教育阶段的培养成本，还可以根据本国需求进行筛选。正因为如此，发达国家纷纷放宽对优秀留学生的签证和移民政策，留住其中优秀的留学生作为补充国际人才的重要手段。目前美国、欧盟、日本、韩国、澳大利亚等都加大力度吸引留学生。其中，以美国最为明显，美国为了吸引全球最优秀的青年，把1/3科学与工程的博士学位都给了外国留学生，并提供丰厚的奖学金，最终择其优才成为“新美国人”。最近10年以来，美国每年接受的外国留学生都超过50万人，2006年，美国在理工科领域共颁发了29854个博士学位，其中，非美国公民博士总计有15947位，约占总比例的54%。美国考夫曼基金会副总裁罗伯特·利坦指出：大部分移民企业家并不是来美国投资的，初衷只是来美国求学，在美国的大学获得了最高学历之后，寻找工作，申请绿卡，最终入籍成为美国人，并走上兴办产业之路。2005年，全美各地由移民创办的公司已经创造了520亿美元的产值和45万个就业机会。

（三）发放族裔卡或海外公民证吸引人才归国发展

族裔卡或海外公民证制度是吸引本国外流人才回流的重要手段。如印度推出了“印度裔卡”和印度“海外公民证”来吸引海外印度侨民和源自印度的人士回印度发