一 引言

随着社会的快速发展和区域经济的迅速崛起，跨域公共事务开始逐渐显现出来，由于行政区划的限制，具有刚性约束的传统行政区治理模式已不能满足现代跨域公共事务治理的现实需求，区域公共问题尤其是区域性、流域性污染事件便开始在我国各地繁衍开来。纵观国内跨域污染治理个案，无论是松花江水污染还是太湖蓝藻事件，抑或“锰三角”事件，我们都可以清楚地看到，不管是发达地区还是落后地区，一旦需要各相邻地区通过合作治理环境或污染问题时，就会陷入一种“跨域治理困境”。虽然上级政府高度重视，毗邻各省区也在“积极”执行，污染治理资金相当充足，相关污染防治技术也很先进，但最终的治理成效都不太乐观，这说明污染的治理在观念、政策、资金、技术的背后还有深层次的原因，各方主体因为行政区的划分陷入了类似“囚徒困境”的情境中，而省区交界地带的跨域治理则属于准公共物品，缺乏多元参与的单方面治理以及一维的公共行政机制与模式显然不能达到帕累托最优，政府失灵就变得理所当然，而出于趋利动机。此种情况下，除政府外似乎没有任何市场主体愿意提供这种公共物品，市场失灵也在所难免，在“有形”与“无形”之手均丧失作用的前提下，跨界的区域性公共问题层出不穷，愈发严重。而从2005年左右掀起并持续至今的一场针对震惊中外的湘渝黔“锰三角”污染事件的跨域污染治理风暴似乎为我们破解上述跨域治理困局提供了良好的现实范本。本研究旨在通过深入的案例研究和规范的制度分析，希望从本质上发掘出“锰三角”跨域治理模式的内涵和制度性特征，并试图在此基础上勾绘出一个成功有效的跨域治理系统应该具备的制度结构和逻辑要件。

二 “锰三角”跨域环境污染事件的缘起与发展

（一）“锰三角”地区情况概述

“锰三角”地带位于湘渝黔三省交界处，主要指湖南湘西州花垣县、贵州松桃苗族自治县和重庆秀山土家族苗族自治县的电解锰企业集中地区，是我国最大的电解锰生产基地，该区域聚居着10余个民族，总面积近7000平方千米，人口逾160万人。据统计，我国已探明的锰矿总储量是566亿吨，居世界第六位，而仅“锰三角”地区的锰矿已探明储量就达1.5亿吨以上，该地区年开采锰矿石300万吨、生产电解金属锰46万吨的规模，是目前世界上最大的锰矿石和电解锰生产基地，电解金属锰占世界总量的40%～50%。

图1 “锰三角”区位分布

矿业资源的大量开采快速拉动了“锰三角”地区的经济发展，在锰产业高速发展的2004年，湖南省花垣县以23%的GDP增长率位居湖南各县区市之首，连续多年被评为湖南省县域经济强县，一度进入了“全国最具区域带动力中小城市百强”行列，还被评为全国经济增长速度最快的百强县（市），位居第27位。贵州省松桃县的财政收入由2003年的5600万元增加到2004年的9300万元，一年内增加了近1.7倍；重庆市秀山县当年的财政收入增幅高达200%。

（二）“锰三角”地区跨域污染事件的爆发与升级

在经济利益的驱动下，“锰（猛）发财，发锰（猛）财”成为当地政府、企业和普通民众公认的致富之路，从2000年开始，“锰三角”境内涌现了近千家大大小小的涉矿企业和选矿作坊，仅在2005年初，即清水江污染最严重的时候，花垣县猫儿乡境内就陆续建起了200多个采矿作坊。一些不法企业在利益的驱使下将产生的工业废水和废渣直接排入江河中，境内的农业和生活用水被严重污染，三地交界断面锰和六价铬等高致癌物质严重超标，农作物大幅减产，罹患癌症、结石等疾病的人明显增多，清水江流域近百万民众的生命财产安全无法得到保障。三县村民代表多次联合向相关政府部门反映情况，政府也多次在民众强烈要求下发起过一些“运动式”的治污行动，但由于涉及跨界问题，治理效果均不理想，最后都不了了之。少数民间政治精英开始意识到，要想治理好“锰三角”必须依靠自己，他们随后成立了“拯救母亲河行动代表小组”，会同沿江两省一市40余个行政村、街道干部数十人集体行动，在濒临无法生存的绝境且四处反映无果的情况下，代表小组开始采取一系列民间治污行动。首先，联合各地民众通过正常渠道继续向各级领导反映情况，督请各级领导实地考察，要求政府提出统一的污染治理标准和方案；其次，开始自己解决污染问题，