一 前言

我国形成的国有资本多层次代理链条大致是：全体人民——全国人大——人民政府（在“国家统一所有，政府分级代表”的框架下，中央和省级等政府分别承载）——国资委等——国有集团公司（或国有资产经营公司）——国家出资企业（国有控股上市公司、国有独资公司、国有控股公司、国家参股公司）等。本文主要针对国资委与国有集团公司（包括国有资本经营公司）之间如何履职行权进行探讨，研究视角是基于地方省级国有资本监管层面，并侧重于国有资本代理人链条中对接省级国资委的前端，而不侧重于分析对接经营主体的后端，以便集中梳理和改进国有资本出资人履职行权的制度安排与操作思路。

二 前些年出资人履职行权的实践探索

（一）部分省市国有资产监管实践的总结

如果总结许多省市多年来在国有资本监管领域的共同路径，基本上是以省属企业产权多元化改制为先导、以省国资委组建与运转核心，从国有资本管理、监督到国有企业经营的整个国有资本代理链条都进行了探索。

1.国有资产委托-代理框架和授权经营方式的嬗变

省级政府先后对省属企业集团实施授权经营，委托政府直属集团公司的法定代表人运营国有资本。在这种情况下，形成省国有资产管理委员会——国有资产授权经营机构——国有出资企业（独资、控股、参股）的三层次代理架构。这种三层次代理已经成为国有资本代理的主流，也取得了一些成效。但是，在新体制与旧体制的摩擦性运行中，往往“新瓶装旧酒”的特征明显，集团公司本身依然存在较浓的行政色彩，股东自身投资管控功能没有得到强化，或多或少地残留着“二政府”迹象，导致国有资产委托-代理关系未很好理顺。如何使代理链条合理顺畅，实现出资人职能真正到位，是新体制下国资委需着力探索的重大课题。

2.国有资产经营公司模式的尝试

经政府批准，在国资委下设立国有资产经营公司，主要职责是持有和管理省属企业改革中剥离、提留的国有资产以及省属企业核销资产；落实国有资产全退省属企业离退休人员的统筹外费用，为国有企业改革发展提供良好平台。总体而言，国有资产经营公司当前的主要业务概括为“经营”、“处置”和“服务”三大板块，即经营好国有企业改制企业移交的提留剥离资产，有效处置国有企业划转的不良资产，出面持有改制企业保留的国有股权及保障原国企离退休人员统筹外费用的落实。在近几年地方国有企业的改制重组中，国有资产经营公司还扮演了股东角色，间接持有一些省属企业的股份。但从其职责定位看，往往侧重于使之担当一个“收储器”或“稳定器”的功能，在很大程度上带有过渡性，如何发挥国有资本市场化运作的功能还有待探索。

3.出资人直接持股的案例

随着国有企业股份制改革，特别是整体上市的推进，由国资委直接持股已在个案基础上试点，即在地方国有企业进一步的改制与战略重组中，对原来的授权经营集团在改制重组时采取由国资委直接持股方式。比如，直接持有上市公司或地方国有企业股权。可以说，这种探索，使国资委可成为特定企业的具体持股人，这种现实股东身份具有不同于以往股东的内涵与外延，尤其是在持股公司的民事商事活动中，如何承载起一个普通股东的权利与义务，有待于研究探索。

（二）地方国有资产监管态势的整体评述

在多年改革改制之后，原有省级行业经济主管部门已成建制地改制为国有独资的企业集团，并在集团下拥有全资公司、控股公司和参股公司等企业群体。这种母子公司构成的企业集团已经成为后改制时代国有资产分布的主要载体。特别是新一轮产权多元化改革后，省属国有集团旗下国有独资公司已经相对稀少，国有控股和国有参股公司成为大量存在的主体形态，一部分国有集团拥有一家或数家上市公司，有的国有集团谋划整体上市，也有的准备着手进行整体改制。

国有资产监管在组织框架上初步实现了“三结合”（管人、管事、管资产相结合）、“三分开”（政资分开即政府社会经济管理职能和国有资产所有者职能的分离，政企分开即政府授权国资委对企业国有资产履行出资人职责而不直接经营和管理国有出资企业，所有权与经营权分开即国有资产监督管理机构不直接干预企业的生产经营活动）和“三统一”（即国有资产管理的权利、责任和义务相统一）。同时，