20世纪80年代中期，中国开始了有组织、有计划、大规模的扶贫开发行动。1994年，国务院制定和发布了《国家八七扶贫攻坚计划》，这是我国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。纲领目标明确规定，力争用7年左右的时间解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题。到2000年底，我国农村贫困现象明显缓解，贫困人口大幅度减少。按照国家贫困标准^[1]，农村贫困人口总规模为3209万人，农村贫困发生率为3.5%。为继续解决农村剩余贫困人口的温饱问题，继续实施大规模的扶贫开发计划，推进全面建成小康社会，国家开始调整宏观发展战略和政策，以扭转长期以来以农业支持工业、农村支持城市发展的政策，同时酝酿出台了新的扶贫纲要，即《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》。在继续使用绝对贫困线的基础上，采用低收入扶贫标准，采取一系列脱贫措施来减少农村贫困人口，促进其稳定解决农村贫困人口温饱问题。

一 《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》制定的宏观经济社会发展背景

在“九五”期间，政府采用了扩大内需、调整结构和深化改革、扩大开放等一系列政策措施，促进了我国宏观经济和农村经济继续保持稳定增长态势，经济运行质量明显提高，国民经济发展出现重要转机，全面完成了“九五”计划的主要任务，为完成《国家八七扶贫攻坚计划》创造了条件，也为新时期反贫困斗争打下坚实基础。但农民收入增长的持续放缓，一些受灾地区出现返贫现象，影响了部分地区反贫困目标的实现。

（一）国民经济稳定发展，综合国力进一步提高

图1-1 1991～2000年GDP总额及其增长率

“九五”期间，我国经济保持较快发展（见图1-1），国内生产总值年均实际增长8.3%。超额完成“九五”年均8%的计划目标。人均国民生产总值提前实现比1980年翻两番的战略目标。从世界低收入国家跃入中下收入国家行列。同期，国家财政收入迅速增加，2000年的国家财政收入达13380亿元，5年内平均增长16.5%，是增长最快的一个时期。三次产业共同发展，按可比价格计算，“九五”期间，第一产业、第二产业和第三产业分别年均增长3.5%、9.8%和8.2%。产业结构比例由“八五”末期的20.5∶48.8∶30.7变为2000年底的15.9∶50.9∶33.2，第一产业比重持续下降，第二产业、第三产业比重有所提高。

（二）主要农产品产量迈上新台阶

“九五”期间，各地非常关注农业生产发展，政府积极增加农业投入，改善农业生产条件，在“九五”后期，为适应主要农产品需求结构的变化，在稳定主要农产品产量的同时，大力调整农业生产结构，积极发展大农业，加快了传统农业向现代农业的转变，取得了明显成效。1996～1999年粮食产量每年均保持在5000亿公斤左右，为国民经济快速健康发展奠定了坚实的物质基础。2000年油料产量、水产品产量、肉类产量比1995年分别增长31.1%、70.4%和19.2%，较好地满足了生产和生活的需要。但2000年粮食生产受严重的自然灾害和种植面积调减的影响而减产，全年粮食产量为4625亿公斤，粮食减产对部分地区返贫产生了一定影响。

（三）农民收入进一步增长，但增速逐年下降

“九五”期间，农民收入持续稳定增长。农村居民人均纯收入由1578元增加到2253元，增长了42.8%，年均递增7.4%，扣除物价因素，年均实际增长4.7%，为农村居民从温饱向小康生活的跨越奠定了坚实的基础。农民收入结构呈现多元化增长格局。家庭经营收入比重稳中趋降；工资性报酬变为收入增长的重要来源；家庭经营收入构成中，第二、第三产业收入增长较快。在此期间，农民市场意识增强，现金收入增长较快；但总体收入差距不断扩大，这成了扶贫开发的不利因素。随着国家加大对中西部地区开发的力度，促进了中西部地区农村经济的持续稳定发展和中西部农村居民收入的较快增长，缩小了东、中、西部收入的差距。农民收入增长速度逐年放慢，增收难度加大，这给脱贫致富增加了难度，也严重影响了农村市场启动和消费增长。农民收入增幅下降主要原因是农产品供过于求，导致价格大幅回落所致。

（四）消费提高，农村居民生活继续改善

全国农村居民消费水平普遍提高。随着西部大开发政策落实，西部地区农村居民消费增长率快于中部和东部。农村居民的消费结构向着逐渐减少生存性消费比重，不断提高享受和发展性消费