1978～2014年，中国式扶贫累计减贫逾7亿人^[1]。中国坚持改革开放，保持经济快速增长，不断出台有利于贫困地区和贫困人口发展的政策，为大规模减贫奠定了基础、提供了条件。坚持政府主导，把扶贫开发纳入国家总体发展战略，开展大规模专项扶贫行动，针对特定人群组织实施妇女儿童、残疾人、少数民族发展规划。坚持开发式扶贫方针，把发展作为解决贫困的根本途径，既扶贫又扶志，调动扶贫对象的积极性，提高其发展能力，发挥其主体作用。坚持动员全社会参与，发挥中国制度优势，构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成了跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系。先后实施“国家八七扶贫攻坚计划”《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》，在加大对农村、农业、农民普惠政策支持的基础上，对贫困人口实施特惠政策，做到应扶尽扶、应保尽保^[2]。

一 《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》的主要内容

2011年，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020）》（以下简称《纲要》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。《纲要》是今后一个时期中国扶贫开发工作的纲领性文件。《纲要》包括序言和内容。序言主要提及三点：一是回顾了扶贫事业取得的巨大成就；二是认清了扶贫开发的长期性和历史任务特点；三是明确深入推进扶贫开发的重大意义。与此同时，扶贫开发形势也发生了重大变化。《纲要》指出，“我国扶贫开发已经从以解决温饱问题为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”。内容分为：总体要求、主要目标任务、对象与范围、专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、国际合作、政策保障、组织领导9个部分。以下将对主要内容解释如下。

（一）总体要求

《纲要》提出，“坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接”。其中，“把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系”。

最低生活保障，是指国家和社会为生活在最低保障线之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救助制度安排。中国农村最低生活保障制度始于2007年，目的是将家庭人均纯收入低于标准的所有农村居民纳入保障范围，以稳定、持久、有效地解决农村贫困人口温饱问题。习近平总书记在“十三五”规划建议说明里明确表示，到2020年，通过产业扶持，可以解决3000万人脱贫；通过转移就业，可以解决1000万人脱贫；通过易地搬迁，可以解决1000万人脱贫；还有2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，可以通过全部纳入低保覆盖范围，实现社保政策兜底脱贫。

单靠扶贫开发不能解决低收入人群在转型过程中因权利缺失而造成的福利损失，因此需要重视社会保障制度的建设，实施低保等普惠性政策。扶贫机构不能只搞开发式扶贫，要兼顾建立社会安全保障网的建设，防止返贫现象的发生。扶贫开发和农村最低生活保障制度既有分工也有合作。社会保障是保障基本生存，扶贫开发的目标是在更高能力上进行扶贫开发、提高自我发展能力。在收入不平等的情况下，对贫困人口有针对性地开发性扶贫尤为重要。部分贫困人群没有开发脱贫能力，只能靠社保维持基本生活；部分人群既需要社保又要有扶贫开发支持；另一部分人只需要扶贫开发支持，有能力利用市场机制去赚钱和积累财产。扶贫开发和以农村最低生活保障制度为核心的社保制度要更好地有机衔接起来，形成扶贫开发的合力。

（二）主要目标任务

《纲要》的总体目标是：稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农村居民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势，并明确了十二项主要任务，涵盖基础设施、饮水安全、计生、社保、教育、医疗卫生等领域。

“两不愁、三保障”的通俗表述实际上反映出我国扶贫形势的变化，从过去以解决温饱问题为核心向给予贫困人口更有尊严的生活转变。“两不愁、三保障”是多元的