20世纪70年代末以来，区域发展与扶贫开发的辩证关系构成了中国改革开放与现代化进程中一条或隐或显的逻辑红线。一般来说，两者既存在相互支撑、相互促进之处，也存在相互阻碍、相互制约的可能，国家宏观决策总是试图追求两者的最佳平衡。20世纪80～90年代，国家实施倾斜政策，支持沿海地区率先发展，进而带动国家整体实力增长和全国扶贫开发，创造了“中国奇迹”，取得了举世瞩目的伟大成就。世纪之交，在国家总体实力和财政收入实现较大幅度提升以后，国家加大对中西部落后地区支持力度，并启动实施有益于农村人口、贫困人口的系列农业政策、社会政策和专项扶贫政策，推进了区域发展与扶贫开发关系的调整和再平衡，取得了新的辉煌成就。

2011年5月，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》，确定了新一轮扶贫攻坚目标、任务和方略。与《国家八七扶贫攻坚计划》和《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》将扶贫开发工作的空间重点明确为重点县、贫困村不同，《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》（以下简称《纲要》）确定六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的集中连片特殊困难地区（以下视不同场合简称连片特困地区或片区）和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州为2011～2020年扶贫攻坚主战场（合称为14个连片特困地区），要求国务院各部门、地方各级政府“加大统筹协调力度，集中实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变连片特困地区面貌”^[1]。此后，国家编制实施连片特困地区2011～2020年区域发展与扶贫攻坚规划，制定出台相关支持政策和保障措施，形成了区域发展与扶贫攻坚有机结合的新战略，奏响了扶贫开发的新乐章。

一 宏观发展背景

连片特困地区区域发展与扶贫攻坚有机结合战略的提出，与国家总体发展格局的演变及扶贫开发形势的变化密切相关。

（一）国家总体发展格局的演变

改革开放以来，中国经济社会发展格局发生了深刻的变化。依据区域关系、城乡关系以及市场与政府的关系，可以将这种变化概括为三个阶段的更迭^[2]。

一是市场力量和政府力量共同推进沿海等地区率先发展的阶段（大体为20世纪70年代末至90年代中后期）。中央政府采取支持有条件的沿海等地区率先发展起来的非均衡发展战略，给予沿海地区大量优惠政策，“珠三角地区”“长三角地区”等改革开放前沿地带在市场力量的拉动下快速发展，进而带动国家整体经济实力大幅提高。1979～1997年，国内生产总值年均实际增长9.8%。这一阶段取得成功的直接原因在于，全球经济持续繁荣，全球化浪潮汹涌澎湃，中国具有稳定的政治社会环境，具有劳动力等方面比较优势，给予沿海地区利用外资的优惠政策，在吸引国际投资和发展外向型经济上取得了巨大成就。

二是市场力量继续推进先富地区快速发展，政府力量开始扶持中西部等落后地区跟进发展的阶段（大体为20世纪90年代中后期至2007年前后）。经过改革开放20年发展，中国不同地区之间和城乡之间发展差距扩大，东部地区与其他地区GDP之比由1978年的0.71∶1上升到1997年的1.15∶1，城乡居民收入比由1986年的2.13∶1上升到1997年的 2.46∶1。中央政府提出并实施西部大开发等战略举措，加大对落后地区的支持力度，出台了一系列惠农政策。1998～2007年，东部地区与其他地区GDP之比由1.19∶1上升到1.23∶1，城乡居民收入比由2.51∶1上升到3.33∶1^[3]。地区之间、城乡之间的收入差距进一步拉大，但地区差距拉大的速度较第一阶段有所减缓。政府支持落后地区发展的努力取得一定效果，但未能扭转差距持续拉大的趋势。其主要原因在于，这一阶段全球化进一步深入推进，中国外向型经济仍然拥有巨大发展空间，国际市场的蓬勃动力继续推进沿海等地区利用区位优势快速发展，但是制约农民增收和农业现代化的一些深层次问题仍然没有解决。

三是市场力量向中西部等落后地区转移资源并与政府力量共同构成