《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》（以下简称《纲要》）提出将重点群体的扶贫开发纳入规划，在同等条件下优先安排，并加大扶持力度。《纲要》所说的重点群体主要包括少数民族、老年人、妇女、儿童以及残疾人等。这些重点人群是社会中的弱势群体，也是中国贫困人口的重要组成部分。尽管中国在开展大规模扶贫开发行动中已经关注这些特殊人群，但是实际支持力度不足，而且扶贫政策对这些群体的特殊性关注不足。这些特殊群体能否脱贫致富是全面建成小康社会的关键。目前，中国实施精准扶贫战略，其核心在于精准识别对象，分析不同对象的致贫原因，并进行分类施策。因此，了解这些特殊群体的贫困状况，梳理现有针对特殊群体的反贫困政策，对于提高精准扶贫及精准脱贫的精准性和有效性具有重要的现实意义。

一 少数民族地区贫困与反贫困政策

中国作为一个多民族国家，内部经济社会发展极不平衡。少数民族地区由于受地理、历史、文化等因素影响，经济社会发展十分缓慢。少数民族地区贫困人口比重高，是我国贫困地区分布最集中、贫困程度最深的地区。不仅少数民族地区与汉族地区发展差距大，而且各少数民族之间、民族地区之间的发展差距也很大。新中国成立后，在民族平等的基本原则下，中国在经济、教育、文化、人口等各方面制定一系列的民族优惠政策及其相关制度安排，促进少数民族地区经济社会的发展。同时，针对民族地区的贫困状况，自实施大规模的扶贫开发战略以来，中国始终将民族地区作为扶贫攻坚的主要战场，扶持少数民族贫困人口改善生存状况。

（一）少数民族地区贫困概况

1.少数民族地区贫困现状

少数民族地区是我国最主要的贫困地区，贫困人口规模大，贫困程度深。据统计，2014年，民族八省区^[1]农村贫困人口为2205万人，比2013年减少357万人，减贫率为13.9%，全国同期减贫率为14.9%，民族八省区减贫速度慢于全国。民族八省区农村贫困人口占乡村人口的比重（贫困发生率）为14.7%，占全国农村贫困人口的31.4%。从贫困发生率看，八省区高于全国7.5个百分点；从八省区农村贫困人口和乡村人口分别占全国比重看，八省区农村贫困人口占全国的比重（31.4%）是其乡村人口占全国比重（17%）的近2倍^[2]。民族八省区贫困面较大，其中，广西、贵州、云南三省区有农村贫困人口2040万人，占八省区农村贫困人口的比重为79.6%，占全国农村贫困人口的1/4^[3]。由此可见，少数民族地区贫困发生率高，扶贫任务依然艰巨。

由表7-1可知，2009～2014年，民族八省区贫困人口规模占全国贫困人口比重由2009年的40.3%减少到2014年的31.4%，呈下降趋势。但是，民族八省区的贫困发生率依然高于全国农村贫困发生率，2009～2010年民族八省区贫困发生率均是当年全国贫困发生率3倍多。2011～2014年民族八省区贫困发生率是当年全国农村贫困发生率的2倍多。

表7-1 2009～2014年民族八省区与全国分年度贫困人口及贫困发生率

少数民族地区生存条件较差，脱贫难度大。据不完全统计，2010年末，民族目治地方因灾因病返贫人口为226.4万人，返贫率为15.3%，比2009年（14.1%）上升1.2个百分点。有1890.8万人未解决饮水安全问题（含饮水困难人口），缺乏基本生存条件需易地搬迁对象有71.4万户、266.8万人（除广西、贵州）^[4]。因此，少数民族贫困地区是全国扶贫开发的重点和难点。要针对不同民族聚居区域的贫困问题，采取因地制宜、分类指导的方针，重点研究解决少数民族贫困问题的特殊政策措施。

2.少数民族地区贫困原因

少数民族地区贫困的原因复杂多样而且相互联系，既与少数民族地区恶劣的自然地理条件有关，也受日益扩大的收入分配格局的影响，以及少数民族农户自身选择^[5]。

（1）经济增长益贫性（Pro-Poor）和“益民族性”不断下降

改革开放以来，中国收入差距不断扩大，无论是农村基尼系数还是城镇基尼系数在这一时期都呈增长趋势。经济增长的成果已经越来越难以平等地被所有人群分享了。同时，少数民族农户分享经济增长的机会和能力也在不断下降。少数民族扶贫重点县农村居民人均纯收入占全国农村居民人均纯收入的比重稳步增加，从2006年的51%增加到2010年的52.9%^[6]，表明少数民族扶贫重点县能够持续地从经济增长过程中获益——即经济增长过程表现出“益民族性”特征。尽管2006～2