日益严峻的城市贫困问题逐渐成为一个重要的社会问题，影响到经济社会的稳定发展。为了解决这一问题，从20世纪90年代开始，中国政府制定和出台了一系列城市扶贫政策。至今，中国城市中已初步建立起了反贫困行动体系。当然，其中许多项目还处于初期发展阶段，在覆盖面、经费来源、制度化水平、项目间的协调，以及组织管理等方面还存在许多不足。但这套体系的建立表明中国城市近年来的反贫困行动，已经从过去临时性的措施逐步走向制度化的反贫困政策体系。

中国城市扶贫政策主要分为三大类。一是预防性政策，是指防止贫困发生或降低贫困发生概率的各项政策，主要包括社会救济、社会保险、社会福利和社会优抚四个层次的社会保障体系的社会保障制度。二是救济型扶贫政策，是指当贫困确实发生时，努力减少其负面影响和损害的各项政策。主要包括城市居民最低生活保障制度、送温暖工程以及棚户区改造工程等。三是开发性扶贫政策，是指消除贫困者的脱贫障碍，拓展其脱贫机会与能力的各项政策，主要是再就业政策。

一 城市贫困问题概况

20世纪90年代以前，我国的贫困基本上是一种农村贫困现象，相关研究使用1988年全国的住户调查数据分析表明，农村贫困人口的比例为12.7%，而城市贫困人口比例仅为2.7%^[1]，城市贫困发生率低，一方面是由于限制农民工进城使得城市职工避免了来自农村劳动力的竞争；另一方面是城市居民有“铁饭碗”的保障而没有陷入贫困的风险。这一时期相应的扶贫开发政策主要针对农村贫困问题。然而，到了20世纪90年代，我国经济体制逐渐由计划经济向市场经济转变。经济体制的重大变化对城市发展影响巨大。一方面，一些不适应市场竞争的国有或集体企业面临改革、重组、转型、破产，导致大批企业工人失业；另一方面，劳动就业制度、住房制度、企业制度、分配制度和社会保障制度等一系列社会变革，拉大了城市居民的收入差距，城市贫困人口比例呈逐渐上升趋势。

随着我国城市化进展的加快，城市贫困问题更为凸显。党的十六大以来，中国城镇化发展迅速。国家统计局数据显示，2002～2011年，中国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，城镇人口平均每年增长2096万人。2011年，城镇人口比重达到51.27%，比2002年上升了12.18个百分点，城镇人口为69079万人，超过了农村人口，2011～2013年，城乡人口差距呈现扩大趋势（见图8-1）。城市人口基数的增大，城市贫困人口比重的不断攀升，使得城市贫困与反贫困问题更为复杂和紧迫。

图8-1 城乡人口变化

我国城市贫困问题是随着改革开放的不断深化和新一轮经济结构的调整而产生的一个新的社会现象。伴随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转型、城市化进程的加快、农村剩余劳动力大量转移到城市，使得城市贫困问题日益突出，城市贫困与反贫困问题成为社会各界关注的焦点，学术界对城市贫困与反贫困问题的研究越来越多，各级政府出台了一系列的反贫困政策措施。

（一）城市贫困人口现状

我国采用马丁法计算出统一的收入贫困线，用于测算全国范围内的农村贫困人口，且有一套完整的贫困监测系统，因此，对农村贫困人口数量有统一的官方数字，每年进行公布。但是，对城市来说，还不存在统一的官方贫困测量标准，所以没有一个广泛认可的贫困人口规模。并且，政府不同部门、不同学者测算的城市贫困人口数量相差较大。

民政部民政事业统计月报显示，截至2013年底，我国享受居民最低生活保障的城市户数是1097.2万户、2064.2万人^[2]，加上应保而未保的贫困人口及其他边缘性贫困人口，我国城市贫困人口规模约3100万人，约占城市总人口的8%^[3]。而国家发改委社会发展研究所的相关研究人员测算表明，3100万的城市贫困人口估算可能是保守的，实际规模要超过这一数字^[4]。2011年8月中国社会科学院发布的《中国城市发展报告（2011）》测算表明，我国城市贫困人口约有5000万人^[5]，占第六次人口普查数据6.6亿城镇人口的近8%。考虑到还有相当数量的城市流动人口，及因为各种各样的原因没有享受低保的贫困人口，因此，5000万人的城市贫困人口规模的估计更加接近实际。

图8-2表明，近10年来，我国经济取得了突飞猛进的发展，人均GDP从2002年的9398元上升到2013年的41907元，增长了近3.5倍。然而，我国城市贫困人口