改革开放以来，我国经济社会快速发展，城乡居民收入不断提高；与此同时，不同居民之间的收入差距在不断扩大，20世纪80年代中期我国的基尼系数只有0.16，2000年上升到0.44，2008年高达0.49左右。^[1]收入差距的扩大主要表现在城乡之间、地区之间、部门之间、行业之间、不同要素之间，甚至不同群体内部的收入差距也越来越明显。^[2]收入差距过大的问题已经引起了全社会的高度关注。居民收入差距不断扩大的原因是多方面的，其中一个重要原因就是再分配调节机制不健全。社会保障本来是调节收入分配的重要手段，也是对财富进行再分配的有效途径，但由于与计划经济体制相关联的传统社会保障制度的瓦解，社会保障制度对收入分配制度的调节作用弱化。在体制转型过程中建立的新社会保障制度尽管发展速度很快，对保障劳动者和国民的基本生活发挥了一定作用，但由于制度设计的不完善、覆盖面窄、财政投入不足等多方面的原因，社会保障在调节收入分配中的作用还不理想。本报告在分析社会保障调节收入分配的机理基础上，围绕社会保障如何发挥好收入分配的调节作用提出意见和建议。

一 社会保障是调节收入分配的重要工具

随着社会保障制度的不断建立健全、社会保障覆盖面的不断扩大和社会保障资金的不断增加，社会保障在经济社会发展中的作用日益凸显，在调节收入分配中的重要性不断提高。

社会保障覆盖面的日益扩大，使越来越多的劳动者和全体国民被纳入现代社会保障网络之中，成为社会保障的参与者、社会保障基金的贡献者和社会保障待遇的获得者。同时，社会保障基金规模的不断扩大，使社会保障制度成为调节劳动者和国民收入分配的重要工具。改革开放之后特别是进入21世纪以来，我国社会保障支出规模不断扩大。2010年最宽口径的社会保障支出占全国财政总支出的42.59%和GDP的9.49%（见表1），对收入分配的影响更加明显。

社会保障调节收入分配的功能体现在收入分配的多个层次中，包括初次分配、再分配，甚至三次分配，其中，社会保障在促进居民收入再分配方面的作用更加明显。

在初次分配领域，社会保障发挥着直接或间接的调节作用，社会保险和职业福利可以影响和改变初次分配的格局。^[3]通过包括工资、福利、保险等在内的薪酬体系的设计，来提高劳动者的总体报酬，进而实现初次分配领域中的调节。间接地看，社会保障通过合理的制度设计对低收入群体、贫困人口、失业人员、患病人员等群体提供帮助，可以促进其素质技能的提高和人力资本的提升，提高获取更高收入的能力，有利于增加个人和家庭的收入；社会保障通过减轻家庭负担而间接地促进家庭收入的提升；社会保障通过免除劳动者的后顾之忧而为其提供良好的劳动环境，进而提高劳动效率、增进个人收入。

表1 中国政府社会保障性支出情况

在再分配领域，社会保障的本质属性和制度设计决定的收入再分配调节作用更是不言而喻。科学、合理的社会保障制度设计可以充分体现其公共性、福利性、公平性和互助性的本质属性，可以通过发挥政府的主导和调节作用，运用社会保障的资源和机制，扶弱济困，保障各类风险；通过政府对社会保障的财政转移支付机制和社会保障的资金筹集与待遇支付机制，实现对弱者和贫困人口的直接帮助，进而实现不同人群之间的收入分配调节。其中社会保险通过权利与义务关系的非完全对应性进行资金筹集与待遇支付，可以体现其调节收入分配的作用；社会福利和社会救助由于显著的福利性，其收入分配调节作用更加明显和突出。

从第三次分配或第四次分配^[4]来看，主要体现在慈善事业和民间互助方面，在政府的倡导和政策引导下，通过社会和民间自愿的捐赠来筹集资金，帮助社会的弱势群体，进而实现更高层次的收入分配。资金筹集除了来自于社会和民间外，政府的投入也是一个重要渠道，包括直接的资金、物资投入和间接的政策支持与税收支持。在一个慈善事业发达的国家和社会，也将筹集到大量的慈善资金，帮助更多的社会贫困人口，对收入分配产生更加明显的作用。在中国的经济社会发展环境中，如果能够形成良好的慈善法制和环境，大力发展慈善事业，必将更好地实现社会保障的收入分配作用。

二 社会保障在收入再分配中的作用机理

（一）社会保障在收入再分配中