自20世纪80年代初农村经济体制改革以来，中国农村绝对贫困人口的数量从1978年的2.5亿下降到2010年的2688万，贫困发生率也相应地从30%以上下降到了2.8%。^[1]尽管我国的农村贫困标准被普遍地认为偏低，^[2]但农村贫困人口正在逐年减少的事实是毫无疑问的。然而，在现有制度安排下，能够脱贫的大多是具备劳动能力的群体，而剩余的农村贫困人口中则有相当一部分是因病残等原因失去了劳动能力的人，他们很难继续依靠劳动力或劳动收入摆脱贫困。加之20世纪90年代以来教育和医疗服务体系的过度市场化改革，农民因病和因教育费用支出致贫或返贫的问题日益突出，进而导致20世纪90年代后期以来农村减贫速度呈现出减缓的趋势。

针对农村贫困问题的新变化，从21世纪初开始中央及地方政府加大了对农村社会保障的制度建设和资金投入，在全国范围内迅速推行了一系列针对困难家庭的社会救助制度。其中，农村最低生活保障制度（以下或简称为“农村低保制度”）是目前农村最重要的社会保障制度。该项制度为家庭人均收入低于当地保障标准的农村贫困家庭提供补差救助，资金由中央和地方政府共同承担。其他各种专项救助制度如医疗、教育和住房救助等基本上都是以这项制度为基础运行的。实践证明，农村社会救助制度的实施不仅为贫困人群带来了实实在在的好处，也在维护社会稳定方面发挥了积极的作用。但由于这项制度推行的速度较快，很多政策环节还存在一个与农村具体情况磨合的过程。因此，各地在政策的制定和实施过程中，既有很多成功的经验，也不可避免地存在一些困难。

本文以下部分将首先对我国农村最低生活保障制度的建立及发展过程进行简要回顾；其次，根据作者2010～2011年在部分地区的实地调研情况对这项制度的实施情况进行描述和讨论；^[3]再次是根据作者2010～2011年在我国五省所做的农村住户抽样调查数据，对农村低保制度的实施效果进行评估；最后是讨论和政策建议。

一 农村最低生活保障制度的建立与发展

我国农村低保制度从20世纪90年代中期开始在部分省市试点，之后在总结各地试点经验的基础上民政部于1996年印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障制度建设指导方案》两个文件，对建立农村最低生活保障制度提出了原则要求和基本意见，首先在东部沿海地区和大城市周边农村地区进行推广，同时在一部分中西部地区和边远、贫困县也要有试点。到2001年年底全国80%以上的县（市、区）建立了农村最低生活保障制度。^[4]但此后的农村税费体制改革使农村低保制度由于资金短缺而陷入困境。针对这种情况，2003年民政部下发了《关于进一步做好农村特困户救济工作的通知》，提出在不具备建立农村低保制度条件的地区，首先应建立农村特困户生活救助制度。随后，中西部大部分省份将农村低保制度转型为农村特困户定期定量生活救助。2003年全国开展农村低保制度的县市数目下降了近一半。

2006年中共中央十六届六中全会做出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》是农村低保制度发展的转折点，该文件首次提出要在全国“逐步建立农村最低生活保障制度”的决定。2007年以后农村最低生活保障制度迎来了全面和迅速发展的时期。2006年年底，中央农村工作会议和随后下发的《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》提出“鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助”。2007年3月温家宝总理在十届全国人大五次会议所作的《政府工作报告》中宣布：“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地要根据实际，合理确定最低生活保障对象范围和标准，中央财政对困难地区给予适当补助。”此后，国务院于2007年6月在北京召开了农村最低生活保障制度工作会议，并于当年7月下发了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称为“《通知》”），标志着农村最低生活保障制度在全国的正式建立。

截至2010年年底，农村低保对象的人数从2007年的3566万人增加到5214万人，全国平均低保标准从人均每月70元增加至117元，人均补助水平从每月38.8元增加至74元（见表1）。

表1 农村低保制度的实施情况（2007～2010）

二 当前