面对新世纪以来房地产价格的飙升和房地产市场“过山车”式的巨大波动，中央政府对住房政策不断出台重大调控政策。与2007～2008年的政策调控相比，2010～2011年政策调控的力度和范围都是前所未有的，并且同时加强了需求和供给的双重管理。下面以住房政策的调整为背景，对近两年我国的保障性住房建设加以评述。

一 住房政策的重大调整

住房存在一个市场，即使在自由主义经济学家那里，他们对此也不得不承认。在住房市场上，对住房供给方来说，如果存在一个竞争性市场，对住房需求方而言，如果存在一个完善的资金市场且信息比较对称（包括贷款和税收的因素），那么，长期看，买房和租房的成本就应该基本没有什么太大的区别，这时，住房市场中就理应存在一个“居住权中性”（tenure neutrality），即无论是选择“租”还是“住”，仅与个人心理偏好有关，而与房价看涨预期无关，因为市场对房价的预期基本处于“胶着状态”，住房资产升值与CPI的差距不是很大。在“居住权中性”条件下，买房和租房只是“居住权”的不同表现形式而已，他们基本取决于个人（家庭）消费偏好。但是，“居住权方式”有时可能会出现明显的两极分化发展趋势，比如，当一国人口老龄化迅速，人口规模剧减，租房就优于买房，这是住房价格下跌的预防心理所致，这时，“住房自有率”具有不断下降的趋势；如果当一国人口变化趋势正好相反，住房需求就十分强劲，此时的“住房自有率”具有提高的趋势，由此推动了房价上涨。在上述两个极端情况下，“居住权中性”已不复存在，这时，唯有政府出面干预，才有迅速恢复“居住权中性”的可能性，否则就将出现房地产泡沫。在后一种情况下，政府干预的手段显然是增加供给，干预的目标显然是追求“居住权中性”的回归。

鉴于住房具有保障民生基本需求并兼具投资品的特殊性质，中央政府对新世纪以来楼市价格上涨问题高度重视。特别是2007年以来，不断加大房地产市场的政策调控力度。与2007～2008年房地产市场调控措施相比，中央政府2010～2011年住房政策的调控特点是从两方面加大了管理力度，旨在迅速恢复“住居权中性”，由此形成“住房新政”。一方面是加大了需求管理力度，中央政府和各级地方政府紧急采取行政措施，各种限购和限贷规定鱼贯而出，交易量迅速得以控制，楼市价格迅速得以稳定，短期内过度的投资性需求暂时得到抑制。另一方面加大了供给管理力度。2010～2011年调控住房市场的一个重要特点是同时还加强了“供给管理”，即将保障房供给作为调控政策的重心，其含义主要包含两层：一是指增加限价房和经适房的供给，以期达到近期内平抑房价和稳定房市的目的，限价房和经适房可被视为“半商品房”；二是指扩大“公共住房”的供给总量^[1]，以期改变住房体系结构中公共住房与私有住宅的比重关系。“公共住房”（public housing）是指廉租房和公租房，此举是长期内稳定楼市的一项根本措施。所谓调整住房体系结构，简单地说是指扩大公共住房供给，以期降低目前较高的“住房自有率”（owner occupation）。

住房是一个特殊耐用品，增加公共住房可控制“住房自有率”，进而可达到调节“住房赤字”（指住房数量的存量与申请住房者数量之间的差距，意指住房数量缺口）及其住房价格的目的。

中国城镇“住房自有率”主要由房改房和商品房这两个主要形式构成，它是1998年实行的首次房改的结果。据2010年年底公布的最新数据^[2]，中国城镇“住房自有率”已达87.8%。尽管对这个统计数字本身或对这个概念的理解存在激烈争议，但如不考虑70年产权、按揭还贷、农村住房、对“住房私有率”与“住房自有率”这两个概念理解差异等其他因素，这个数据统计还是很有参考价值和现实意义的；余下的一小部分没有进行房改的住房，其承租者享有的也是旧体制沿用下来的事实上的“永久性使用权”。从这个角度看，目前城镇居民的“私有”住房占绝对统治地位，由于私租房比例太小，其市场调节作用可暂且不计。退一步讲，即使剔除这一小部分没有参加房改的住房，87.8%的“住房自有率”在世界各国也是名列前茅的，几乎远远超过所有发达国家：荷兰“住房自有率”为54%，公共住房占35%（私租房占11%）；奥地利“住房自有率”是55%，公共住房是25%（其余为私租房，下