美国“两房”（房利美和房地美）未来的命运，很大程度取决于两党在国会中的博弈。在金融危机中，美国政府为“两房”投入了大量资金，这种情况可能要持续十年。通过纳税人的钱为私有企业的风险买单，使得美国政府面临巨大的压力。谁应该承担“两房”的风险，如何改革才能使住房系统健康发展，而又不影响经济的复苏；如何既保证低收入群体能够买得起房子，又不会带来太大的风险；是完全靠市场来解决住房问题，还是靠政府，或是两者的结合，及结合的程度是什么样；这些都是“两房”改革的问题。对于如何进行改革，两党的方向是不一致的。共和党希望尽快切断“两房”与政府间的关联。民主党认为需要一段时间，需要市场稳定时才能进行改革。要先进行研究，不能操之过急，以免引起经济的再次衰退。虽然在国会2010年7月15日通过的《Dodd-Frank华尔街改革与消费者保护法》中，没有直接提及任何改革“两房”的信息，但是从该法案的出台过程中，两党所提出的一些修改法案可以找到美国对“两房”的改革动向。从当前来看，美国会在金融改革法案通过后，专门针对“两房”提出改革方案。这些修改法案将会成为未来“两房”改革的重要参考基础。

一 “两房”介绍及退市

（一）“两房”介绍

为了帮助低收入家庭能够买得起住房，1938年美国国会特许设立房利美。1954年，国会重组房利美，将其私有化。1968年，国会把房利美改制为私人拥有的政府支持企业。同时修改特许状，允许其收购非联邦住房管理局担保的住房按揭贷款。1970年房利美在纽交所上市。房利美主要经营活动就是从私人银行手里收购由联邦住房管理局担保的按揭贷款，然后在二级市场出售给其他机构和个人投资者，以此来促进和稳定住房按揭信贷资金的供给，提高美国住房拥有率。

房地美是根据1970年国会通过的《紧急住房融资法》特许设立、并在纽交所上市、私人所有的政府支持企业。在最开始，国会只允许房地美收购储贷协会的住房按揭贷款，后为打破房利美在住房按揭贷款二级市场的垄断地位，促进竞争，国会将其收购范围扩大到其他所有银行的住房按揭贷款。“两房”共同创造一个全国性的住房按揭二级市场，随着美国资本市场的国际化，“两房”发行债券和按揭担保债券也销售到全球机构投资者，这样就把全球资本市场与美国住房按揭市场连接在一起，形成了一个规模庞大的国际化住房按揭二级市场。

两家政府支持企业的核心经营理念是：通过买下银行住房抵押贷款，促进购房。据统计，美国44%以上的住房抵押贷款是由“两房”直接持有，75%以上的新增房屋抵押支持证券（MBS）是由“两房”发行的。“两房”在美国住房金融体系中具有举足轻重的地位。

自20世纪80年代以来，美国历届联邦政府都把提高中低收入家庭住房拥有率作为争取中低收入阶层选票的主要手段，历届总统都频频向“两房”施加政治压力，要求降低住房按揭收购标准，增加中低收入家庭购买住房的信贷供给。克林顿政府如此，布什政府也要求“两房”协助实现政府提出的“所有社会”目标，通过不断增加按揭贷款的收购，促进银行加大中低收入家庭按揭信贷的供给。由于政府的施压，“两房”也一再降低了其住房按揭的收购标准，在2006年和2007年，“两房”把次级按揭贷款也纳入了其收购范畴，美国住房按揭二级市场也因此进入了最后的疯狂。为保证“两房”落实特许所确立的公共政策目标，国会有关立法授权美国总统拥有任命“两房”18名董事会成员中的5名董事成员的权力。同时立法也要求总统任命的5名董事中至少1名来自住房建设行业，1名来自按揭借贷行业，1名来自不动产行业，以及1名来自代表消费者或社区利益的不少于2年的代表，或1名从事低收入家庭住房拥有事业的人。^[1]

（二）次贷危机与退市

2008年美国次贷危机后，“两房”爆出大量坏账，业绩急剧恶化。2008年9月6日，联邦住房金融局被迫接管“两房”。美国财政部为“两房”提供的注资金额上限先后从1000亿美元提高至2000亿美元和2012年前根据季度损失提高不封顶的注资。截至“两房”退市前，“两房”共获得政府1450亿美元支持。

但美国房地产市场的持续低迷使“两房”的表现仍然不尽如人意。2007年，“两房”股价年均每股60美元左右。2008年9月被政府接管之时，股价跌落至1美元左右。截至2010年