第一节 预防贩运人口（第9条）

第9条 预防贩运人口

1.缔约国应制定综合政策、方案和其他措施，以便：

（a）预防和打击人口贩运；并

（b）保护人口贩运活动被害人特别是妇女和儿童免于再度受害。

2.缔约国应努力采取诸如研究、宣传和新闻媒体运动等措施并实行种种社会和经济举措，以预防和打击人口贩运。

3.根据本条制定的政策、方案和其他措施，应酌情包括与非政府组织、其他有关组织和民间社会其他方面的合作。

4.缔约国应采取或加强措施，包括通过双边或多边合作，以减缓使人特别是使妇女和儿童易遭贩运之害的各种因素，例如贫困、不发达和缺乏平等机会等。

5.缔约国应采取或加强立法或其他措施，例如教育、社会或文化措施包括通过双边或多边合作，以抑制那种助长对人特别是对妇女和儿童的剥削从而导致贩运的需求。

“上医治未病，中医治欲病，下医治已病。”^[1]如何预防贩运人口，包括预防人口贩运被害人特别是妇女和儿童再度受害？如何作为系统工程，全面应对人口贩运问题？非政府组织和市民社会有何作用？如何通过合作等措施根除产生人口贩运活动的社会土壤？如何抑制或者杜绝导致贩运的非法需求？这些都是议定书第9条要回答的问题。

一 制定过程

最初，阿根廷和美国向特设委员会分别提交了案文。到1999年3月8日至12日举行的第二届会议时，在两国提案基础上形成的案文是：

“第12条 防止贩运

1.每一缔约国均应考虑制定社会政策和方案，防止：

（a）贩运［妇女和儿童］［人口］；

（b）被贩运的［妇女和儿童］［人口，特别是妇女和儿童］再度受害。

2.各缔约国［应当］［应当努力］：

（a）［努力］开展，包括通过非政府组织开展各种宣传运动和方案，以提高公众对与国际贩运［妇女和儿童］［人口］有关的罪行严重性的认识。这类方案应包括关于潜在受害者、贩运的起因和后果、对非法行为的惩治和这类罪行对受害者生命和健康构成的危险等方面的资料；

（b）为收集数据和促进研究而制订办法，以确定国际贩运［妇女和儿童］［人口］的作案手法；

（c）在私营部门范围内鼓励建立各种致力于国际贩运［妇女和儿童］［人口］问题的专业协会、基金会、非政府组织和研究机构；

（d）分发与不同形式国际贩运［妇女和儿童］［人口］有关的资料并开展打击这类贩运的有计划的行动。

3.［鼓励］各缔约国［应当］向秘书长提供致力于防止本议定书所列非法行为的非政府组织的名单，以便汇编一套可使这些非政府组织和缔约国交换资料的数据库。”^[2]

可见，当时对于发挥非政府组织的作用包括在国际层面发挥作用有相当程度的强调。这个案文对开展有效的宣传也给予了相当的重视。

在第二届会议上，联合国人权事务高级专员提议第12条草案应列入一则条文，其内容大致为旨在防止贩运活动的行动不应导致歧视，或侵犯个人离开其国家或合法地向另一个国家移徙的权利。^[3]

1999年12月6日至17日举行的第六届会议上形成的一个案文是：

“第10条 防止人口贩运

1.缔约国应当［努力］制定综合政策、方案和其他措施：

（a）防止和打击人口贩运活动；

（b）保护被贩运者，特别是妇女和儿童免于再度受害。

2.缔约国应当努力［酌情］采取措施，例如开展研究、宣传和传播媒体运动，并采取社会和经济举措，防止［和打击］人口贩运活动。

3.根据本条实行的政策、方案和其他措施应当包括与非政府组织、其他有关组织或民间社会其他部分的合作。”^[4]

而在特设委员会的第八届会议上，联合国人权事务高级专员办事处、联合国难民事务高级专员办事处、联合国儿童基金会和国际移民组织均提议宜参引缔约国为解决贩运活动的根源问题，包括经济因素、社会和文化因素、政治和法律因素及国际因素而可以采取的各种步骤。^[5]

特设委员会第十一届会议审议、最后确定并核准了在美国提交的提案^[6]和中国提交的一份类似的提案^[7]的基础上增列两款而加以修正的第10条。此外，已将该条移至第三章（预防、合作和其他措施）开头处。^[8]从而照应了联合国人权事务高级专员办事处等国际组织和机构的呼吁。

二 以全面应对为特征的预防措施

犯罪有复杂和深刻的社会原因。因此，从长远来说，要有效地预防犯罪就需要着眼社会、综合应对，而不可能头痛医头、脚痛医脚，也不可能一夜之间或者一劳永逸地彻