一 建立和完善社会保障实施社区机制的必要性

社会保障实施机制是社会保障制度发挥功能作用的过程，是将社会保障制度变为实践活动的过程，是社会保障各方面主体发生活动并相互影响的过程，是社会保障运行的过程。任何社会保障项目，均须经过具体的实施才能实现其特定的目标或宗旨。社会保障实施机制一般包括行政管理、基金管理与运营、项目实施（包括经费筹集和待遇发放）、对象管理与服务、监督控制等几个环节。

社会保障实施的社区机制的出现，表明社会保障实施机制发生了变化，而这一变化的出现有着深刻的经济、社会背景。

社会保障实施的社区机制的出现，首先是社会保障制度模式从“国家—单位”型社会保障模式向“国家—社会”型社会保障模式转变的必然结果。1949～1986年，中国的社会保障制度属于社会主义制度的有机组成部分，在强调“国家—单位—个人”利益高度一致的原则下，由国家扮演着社会保障制度的确立者、保证者的角色，再由国家（通过政府）和单位共同扮演着社会保障的供给者与实施者的角色，国家与单位相互依存，共同承担责任；而社会成员则被分割在各个单位（在城市是各种机关、事业单位和企业单位，在农村则是人民公社和生产大队或小队等集体组织）中并与所在单位构成不可分割的关系，无偿地享受着相关社会保障待遇，从而是一种典型的“国家—单位”型社会保障模式。1986年以来，中国社会保障的发展趋势已经日益明显地体现出“国家—社会”型社会保障模式的特点。在“国家—单位—个人”利益日益多元化的条件下，虽然国家仍然主导着社会保障制度的建构，但构成中国社会的各个组成部分（包括政府、企业、社团与个人等）必须共同分担社会保障责任，国家通过立法凝聚全民共识来确立社会保障制度，之后通过社会化方式来加以实施，社会保障成为一个独立于企事业单位之外的社会系统（郑功成，2002：3）。

与“国家—单位”型社会保障模式相对应的是社会保障实施的“国家机制”和“单位机制”。实质上，社会保障实施的“国家机制”和“单位机制”是一体的，“国家机制”要通过“单位机制”来实现，企事业单位除了承担行政管理职责之外，还负责从资金筹集到发放，再到保障对象确定、管理与服务的几乎所有的社会保障实施环节。上述社会保障实施机制是与“国家—单位”型社会保障模式的核心理念直接相关的，即在“国家—单位”型社会保障模式中极端地强调了国家（通过企事业单位）的责任，而忽视其他主体的责任（当然，在计划体制下，国家通过企事业单位直接与社会成员个体相对接，之间并没有一个所谓的“社会”的存在，因此除了国家和企事业单位之外并不存在其他任何的社会保障主体）。

而“国家—社会”型社会保障模式不同，它强调社会的各个组成部分，包括政府、企事业单位、社团、社区及个人，共同负有社会保障主体的责任。单纯的社会保障实施的“国家机制”和“单位机制”失去了存在的基础，实施机制发生变化就是极其必然的。因此，与“国家—社会”型社会保障模式相对应的应该是一个综合机制，即由政府、社团和社区共同构成的实施机制。在这里，由于企事业单位已经成为独立的社会主体，其肩负的社会保障责任已简化为缴费责任，它们必将从社会保障实施中退出；政府在社会保障实施中的责任则越来越明确，也越来越有限，主要负责制度供给、行政管理、监督控制等，而其他的内容则可以通过委托的形式交由社团或其他组织完成；社团则可以接受政府的委托负责基金管理与运营、保障对象的管理与服务等；而社区则可以承担保障对象确定、保障对象管理与服务等任务，在中国由于社团发育不良，社区所承担的任务恐怕会更多更重。

社会保障实施的社区机制的出现也是“去单位化”的必然结果。这里的“去单位化”有两个方面的表现：一是城市居民的“去单位化”，即城市居民对单位的依附性越来越小，大量的城市居民成为无“单位”人员，城市居民对社区的依赖在增强；二是社会保障的“去单位化”，即企事业单位（特别是企业单位）的社会保障责任越来越明确而有限，一般而言，企业只承担缴费义务（开办补充养老保险的实质也是企业只承担缴费义务而不是具体运作养老保险，包括基金管理与运营、待遇发放等）