改革开放的30多年是我国经济发展的黄金时期，然而诸如看病难、上学贵、食品安全不过关、房价偏高、社会保障不足、农民收入不高、就业压力大等民生问题依然是中国经济发展的一块“短板”。为此，党的十七大报告指出：必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。这是中国共产党首次全面系统地提出了关注民生的理念，体现了我们党以民生为本的执政理念。民生工程是一项任务艰巨、内容庞杂而浩大的社会工程，涉及众多领域，需要政府、市场、社会以及公民的共同努力去不断推进。近年来，我国从城市到农村积极开展各项相关工作，比如行政管理体制的改革、服务型政府的建设、社会保障体系的完善和发展等，在政府加大关注和投入的同时，社会力量，尤其是各类社会组织在改善民生的工作中扮演了越来越重要的角色。本文拟在梳理社会组织参与民生建设理论的基础上，结合上海、广州、宁波等城市的经验，阐明社会组织与民生建设之间的关系，以及中国特色的制度特征，从而寻求社会组织参与民生建设切实可行的道路，为北京市委、市政府推进构建“五大体系”工作提供具有可操作性的对策建议。

一 社会组织参与民生建设的理论依据

首先，本课题所指的民生建设不是广义的社会建设范畴，重点是在街道社区层面，以满足不同社会群体需求为导向，通过政府向社会组织购买和居民自助互助方式，解决如何培育社会组织以及向谁购买公共服务，购买什么项目和制度保证等问题。

市场经济条件下，一些社区服务需求常常成为困扰居民的难题，比如为社区中的老年人、妇女等特殊群体提供的各类公益性服务。因缺少有效的社会对接机制，现有的资源得不到利用，潜在的资源得不到挖掘，居民对这些服务的需求得不到满足。而具有公益性、志愿性、非营利性等优势的民间组织恰恰是承接这类无偿或低偿服务项目的合适载体，它可以把政府发展社区服务的规划、驻社区单位对社区服务的支持、社区居民的公益心等，转化为社区公益行为，满足社区居民多元化需求，优化社区服务。^[1]

从理论上讲，社会组织参与民生建设是社会力量发展的必然结果。

（一）多中心论

国家、市场、社区在功能上都存在局限性，即在特定的功能范围内有效，超出自身功能范围就会失灵，因而政府组织、经济组织和社会组织之间需要功能互补。^[2]市场失灵理论认为：完全竞争的市场结构是资源配置的最佳方式；但在现实经济中，完全竞争市场结构只是一种理论上的假设，其前提条件过于苛刻，现实中是不可能全部满足的。由于垄断、外部性、信息不完全和在公共物品领域，仅仅依靠价格机制来配置资源无法实现效率——帕累托最优，出现了市场失灵。同时，市场也不能解决社会公平和经济稳定等问题，这就需要政府的干预和调控。但是政府在提供竞争性私人物品时效率不足，并容易产生腐败和权力寻租。即使是提供公共服务产品时，政府也容易产生“中位”倾向。因为在既定时空范围内的政府（中央政府、省政府、市政府、区政府等）都要对既定时空范围内全体居民负责，倾向于提供同质性或普遍性的产品，很难对居民多样性和差异性的需求做出及时、恰当的反应。而社区失灵则表现在：一是协商谈判的各方难以达成一致意见，无法采取合作行动，导致问题日益严重；二是社会中介组织往往受“利润”驱动成为企业，如目前的物业管理部门。这就需要政府的介入以及社会组织的协调。总体来讲，由于政府、市场、社区等在改善民生、满足人民需求方面都存在自身局限性，因此社会组织是有效的补充。一方面，非政府组织能弥补政府倾向于提供共同性公共物品的不足，根据不同群体和不同个体的具体需求，分别提供不同的产品，尤其是对于弱势群体细节化的关注。另一方面，非政府组织能有效解决市场中的“合约失灵”^[3]现象，其受到的“非分配约束”^[4]可以有效遏制生产者的欺诈行为。因此可以把公共服务的生产和供给分开，由社会组织和市场力量来提供公共服务。政府部门、私营部门、第三部门和公民个人等参与者组成公共行动体系，多