2011年是我国“十二五”规划的第一年，对处于十字路口的垃圾处理行业尤为关键。3月23日，国务院召开常务会议，研究部署进一步加强城市生活垃圾处理工作，要求推广焚烧发电等生活垃圾资源化利用方式。4月19日，国务院以国发〔2011〕9号文转发住房城乡建设部等16个部委《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》，要求“土地资源紧缺、人口密度高的城市要优先采用焚烧处理技术”。

国家层面政策力度之大、涉及部委之多前所未有。中国固废网称“我们有理由期待新的一年将会掀开固废产业化盛宴的帷幕”。^[1]但是，围绕垃圾焚烧发电厂的选址、运营、环境污染的争议并未因此平息，有的地方甚至愈演愈烈。从北京海淀区大工村新址抗争到广东番禺击鼓传花式选址，无不折射出政府与民众之间的信任危机。

一 垃圾分类屡试屡陷僵局

2000年，全国8个城市试点进行垃圾分类，但无一成功。2011年，面临日益严峻的垃圾困局，青岛、上海、南京等城市纷纷开展新一轮垃圾分类，期望化解垃圾围城难题。但随着时间的推移，垃圾分类再次陷入僵局。

早在2000年青岛市就在湛山小区、百通花园等多个小区进行过垃圾分类回收试点，但最后都不了了之。2011年1月，青岛再次启动行政主导的垃圾分类回收试点，分别选择一个机关企事业单位、一所学校、一个农贸市场和一个封闭式居民小区进行试点，要求单位和居民按照可回收物、餐厨垃圾、其他垃圾的分类标准分类投放，环卫部门、再生资源回收企业进行分类收集、分类运输、分类处理。试点刚开始时，居民和商贩比较认真，可是时间一长，就有人不进行分类投放，慢慢地，大家觉着“分与不分都一个样，也就不当回事了”。

5月15日，上海市全市17个区县100个小区率先启动生活垃圾分类试点，目标是“以2010年为基数，人均生活垃圾处理量每年减少5%，到2020年要实现减量50%”。但据上海市政协人口资源环境建设委员会发布的《关于上海生活垃圾减量化、资源化、无害化处理的调研报告》显示，上海实行垃圾分类十多年来，复杂多变的分类标准让很多市民感到无所适从，十年中生活垃圾分类变化了四次，平均两年多变一次，原有分类标准还未形成习惯，又出台新的分类标准。^[2]与源头分类相匹配的分类收集、分类转运、分类处置设施尚不到位，全程分类的收运系统始终未形成。分类垃圾被重新混装、有毒有害垃圾未单独收处、装修垃圾与日常生活垃圾混放等现象仍很普遍，居民进行垃圾分类的积极性受到挫伤。

12月26日，南京八个试点社区垃圾分类试点正式开始运营，居民楼下出口处摆放厨余垃圾、其他垃圾、可回收垃圾三个桶，生活垃圾开始从投放、运输到处理，全部实行分类，开启了南京垃圾分类大幕。但试点刚四天，居民反映厨余垃圾“分不开，分不清”，也分不清垃圾桶，大家都就近扔垃圾。居民带下楼的成袋垃圾，很少有人愿意再次打开袋子分拣垃圾，剩饭剩菜等厨余垃圾暴露在垃圾桶里，味道很大，影响居民生活。

虽然有越来越多的城市加入“垃圾分类”试点，却鲜有城市真正见到实效，大都举步维艰，陷入名存实亡的境地。大洋网首席评论员万庆涛直言：“没有感觉到政府部门有什么‘正儿八经’的措施强有力推动垃圾分类。如果光想着一烧了之，垃圾分类永远推动不起来。”长期关注垃圾分类的广州市政协委员韩志鹏表示，在财政预算方面，广州没有一个区有明确的垃圾分类专项支出，垃圾分类投入不到位的根本原因是政府看不到经济利益。

二 全面垃圾焚烧大幕已开启

垃圾焚烧行业协会是垃圾焚烧最积极的推动者。国办〔2011〕9号文下发不久，5月19～20日，中国城市环境卫生协会主办，中国城市建设研究院、北京市市政市容管理委员会、中环协技术咨询中心召开了第四次生活垃圾焚烧处理技术与设备研讨会，300余位业内人士共襄盛举。这一行业盛会标志着大规模投资生活垃圾处理设施项目开始启动。

垃圾分类没有财政支出，但垃圾处理的项目投资却呼之欲出。根据国家发改委、住建部、环保部启动的《全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划（2011～2015年）》和《全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划（2011～2015年）》，“十二五”期间包括中央政府、地方政府和业主个人投资在内，城市生活垃圾处理总投资达到2800亿元。^[3]中国环保产业协会水