生活垃圾管理战略目标的设定，将决定中国垃圾问题未来的走向和可能达到的效果，也将决定有关部门选择什么样的管理策略和手段（如政策方向、资金来源和去向、部门分工、人才发掘和培养的方向、技术方案等）。

不仅如此，由于生活垃圾管理涉及丰富而多元的社会价值观，因此其目标不可能是单一的，它的设定要考虑各方不同的需求，尽量使其协同一致。但在多种目标之间不能协调的时候，应该优先考虑哪些是主要目标，哪些是次要目标，进而提出有针对性的政策建议。

一 目前存在的问题

如上所述，我国的垃圾管理部门虽然提出了“减量化、资源化和无害化”的目标，但这几个目标的具体含义，以及优先顺序并没有得到说明。而且，从目前的垃圾管理规划来看，相关部门仍然处于被动应付眼前“危机”和偏重末端治理的状态，表现在如下几个方面。

（1）有关部门对垃圾管理的理解还处在“垃圾处理”的阶段，即只考虑“怎么处理掉既已产生的垃圾”。这种思路使管理部门倾向于根据垃圾产生量的现状来预测未来的垃圾产生量，^[1]进而预测需要建设的末端处理设施的数量；而不是先设定一个预期的垃圾产生量限制目标，然后据此制定相关政策，主动对未来的垃圾产生过程施加影响。如果以后者作为垃圾管理的新思路来考虑战略目标的制定，前端减量措施（例如：对包装物的回收进行规定，减少包装物的使用，减少食品浪费）将得到更多的重视，不足的部分才与末端治理规划相匹配。

（2）目前政策中存在目标不一致，甚至相互抵触的情况。例如，某些地方的政策虽强调前端治理，倡导分类回收的优先性，但实际却为混合垃圾焚烧这一末端处理措施提供大量补贴。考虑到焚烧需要大量高热值垃圾（如纸类、塑料等）作为燃料，这种补贴实际意味着阻碍这部分垃圾从混合垃圾中分出来，所以与分类回收的政策目标是相冲突的。反之，如果这些地方把分类减量作为工作的优先目标，应该焚烧而非采取资源化利用的垃圾量必然下降，就很可能会出现“烧什么、烧多少才合适”的问题——大规模发展焚烧技术的目标也就失去了它的基础。

（3）在各种目标中，往往只有垃圾处理部分转化成了可测的目标，对前端管理却没有相应的要求。例如，“十一五”规划中提到，我国“十一五”期间计划新增的城市生活垃圾无害化处理能力为24万吨/日，这显然是为垃圾处理工作制定了可测目标。该规划同时还提出要“使全国城市生活垃圾产生量和包装物品消费量持续增长的态势得到遏制”，却没有说明这种“遏制”要具体达到什么样的程度。

（4）对管理目标的讨论不足，缺乏科学论证。《北京市“十一五”时期生活垃圾处理设施建设规划实施方案》提出，在规划期内（2010年以前），“焚烧、堆肥和填埋的比率基本达到4：3：3”。然而，根据北京大学研究者的报告，2008年北京市居民家庭生活垃圾中厨余垃圾的比例达69%。有关部门的数据也显示，2005年在北京市填埋场采样的厨余垃圾比例为60%。这意味着北京市的垃圾处理规划可能高估了对焚烧和填埋处理能力的需求，因为厨余垃圾的最佳管理方式应该是分类和生物处理，相应的处理能力应至少达到垃圾总处理量的5成。

二 改善的建议

基于对现状的分析，并参考世界银行的观点，我们建议政府部门在设定生活垃圾管理目标时，应着重考虑如下三个方面。

1.在讨论目标之前，应意识到“垃圾管理”与“垃圾处理”理念的根本不同

“垃圾处理”概念相对狭义，指垃圾的收运和末端处理等具体操作上的问题，属于“已经产生了垃圾，如何把它处理掉”的范畴，而且更侧重使用工程技术手段来解决问题。前者的视野要宏观得多，它要求当今的生活垃圾管理者放弃许多成见，从垃圾生命周期的全过程出发，考虑各种利益相关方的利益，对垃圾问题进行综合管理。我们相信，政府部门只有从理念上实现根本转变，才能制订更为合理有效的垃圾管理目标。

2.认清生活垃圾管理目标的多元性，并确定这些目标的优先顺序

（1）“环卫工作”的最初目标：使人远离臭气、蚊蝇、视觉污染等有碍观瞻的肮脏环境；防止细菌、病毒对人造成健康伤害。

（2）经济目标：减少垃圾对土地资源的占用；控制整个链条的管理成本（包括政府承担的行政管理成本和收运处理成本，以及社会承担的其他成本）。

（3）在整个产