改革开放以来，经济以前所未有的速度发展，取得的成就令世界瞩目。在中国经济高速增长的同时，社会也获得全面发展，人民生活水平大幅度提高，我国社会保障制度也不断健全发展，已成为当前构建和谐社会的重要内容。

一 中国城市社会保障制度的发展过程

在1978年改革开放前，中国长期实行与计划经济体制相统一的社会保障政策，在当时较落后的经济发展水平上，最大限度地向人民提供各种社会保障。20世纪80年代中期以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国对计划经济时期的社会保障制度进行了一系列改革，随着我国经济的高速增长，经济发展水平的上升，以及国家财政收支水平的上升，逐步建立起与市场经济体制相适应，由中央政府和地方政府分级负责的社会保障体系基本框架。

（一）中国城市社会保障制度体系的基本构成

社会保障是一个比较宽泛的概念，其目标是针对现代社会中几种主要的收入风险，即疾病、老年、妊娠、工伤、残疾、失业、丧偶等，保障人们的收入安全。中国的社会保障体系，除包括各国通行的社会救济、社会保险和社会福利三个层次保障的举措外，还把社会优抚制度作为特殊层次的保障举措列进来，形成了四个层次的社会保障体系。其中，社会保险和社会救济是社会保障体系的核心部分。中国广义社会保障体系可以总结为下图（见图1）。

图1 中国广义社会保障体系

社会救济是最低层次的社会保障；社会保险是基本层次的社会保障举措；社会福利是最高层次的社会保障举措。社会保险的目标是预防风险，社会福利的目标是提高生活质量，而社会救助的目标则是克服贫困。以上这三种社会保障形式同时并存，以社会保险为基础，以社会福利和社会救助为补充，为全体社会成员提供多层次的、多形式的、多渠道的社会保障。

社会保险是整个社会保障体系的核心部分。中国的社会保险主要包括养老、医疗、失业、工伤保险和生育保险五大险种，是中国社会保障体系的核心部分。由于中国特殊的国情，目前社会保险主要针对城镇职工，而且，即使在这五大险种之间发展进程也很不一致，他们各自的覆盖范围也不尽相同。

社会救济覆盖的对象是穷人及其家庭，为他们提供最低的生活保障。我国城市的社会救助项目包括城市最低生活保障，对特殊群体的救助，城市临时性救济，灾害救助，医疗救助等；而城市居民最低生活保障是社会救助的核心与基础，其制度目标和设计理念是对城市所有收入在贫困线之下的公民提供收入支持，其目标救助群体主要为城市贫困人口。

（二）改革开放以来我国城市社会保障制度发展的总体历程

我国城市社会保障制度的发展是在革命战争年代供给制基础上建立起来的，发展至今大体经历了两个大的阶段：第一阶段，从新中国成立初期到1978年党的十一届三中全会，这是社会保障的创建、波折阶段；第二阶段，从党的十一届三中全会至今，这是改革与发展阶段。改革开放以来，城市社会保障制度的建立、发展、改革、深化又大致可分为四个阶段^[1]。

1.第一阶段：1978～1991年，城市社会保障制度改革的探索阶段

从20世纪80年代中期《关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》的颁布到1991年《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》的出台，为我国城市社会保障制度改革的探索时期。“七五”计划正式提出：建立以社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚为主要内容的城市社会保障制度，以此为起点，中国开始了城市社会保障制度改革。

2.第二阶段：1991～1997年，城市社会保障制度改革展开阶段

1993年中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了我国现代社会保障体系建设的基本思想和框架。1994年12月，《企业职工生育保险试行办法》颁布施行。从“八五”计划纲要的提出，到1997年9月国务院发布《关于建立城市居民最低生活保障制度的通知》，为我国城市社会保障制度改革全面展开时期。这一时期城市社会保障制度改革的特点是：“以改革和建立城市社会养老保险和待业保险制度为重点，带动其他社会保险事业和社会福利、社会救济与社会优抚事业的发展。”

3.第三阶段：1997～2003年，城市社会保障制度改革全新阶段

从1998年劳动与社会保障部的成立至今，我国城市社会保障制度改革进入