一 引言

邓正来先生在讨论建构中国的市民社会（civil society，又译公民社会）时指出，自鸦片战争以来，中国现代化便面临着严峻的结构性挑战：“作为现代化的迟—外发型国家，中国必须做出相当幅度的政治和社会结构调整，以容纳和推进现代化的发展。在这一结构调整过程中，需要解决的核心问题被认为是如何改造传统的政治结构和权威形态，使其在新的基础上重新获得合法性和社会支持力量，并转换成具有现代化导向的政治核心。”此一挑战，又构成了现代化的两难困境：“一方面要避免基于原有结构的政府权威在变革中过度流失，从而保证一定的社会秩序和政府动员社会资源的能力，避免因政治危机而引起的社会失序和动乱，为推进现代化提供必要的政治社会条件；另一方面，为了保证这种权威真正具有‘现代化导向’，必须防止转型中的政府权威因其不具外部社会制约或因社会失序而出现的向传统‘回归’。”因此，他认为应自下而上“营建健康的中国市民社会。通过中国市民社会的建构，逐渐确立国家与市民社会的二元结构，并在此基础上形成一种良性的互动关系。惟其如此，才能避免历史上多次出现的两极摆动，推进中国的经济体制和政治体制改革，最终实现中国的现代化”。^[1]

二 澳门的政治结构和权威形态

澳门是葡管中国领土。主权与治权的完全分离，决定了澳门的特殊法律地位及其政治结构和权威形态。

葡萄牙人16世纪中叶抵澳后，最初是与当地华人共处分治，建立内部自治组织——议事会，而议事会基本上接受中葡二元领导，且在很多时候更多地偏向中国明清政府的领导。直至18世纪末，葡萄牙开始在澳推行殖民统治政策，于19世纪中下叶基本控制了澳门的管治权，摆脱明清官员的政治行政制约，澳门的分治局面也从形式上宣告终结。100多年来，虽然葡萄牙当局对居澳华人社会采取了若干特殊政策和措施以方便管理，但绝大多数华裔居民一直生活于建制之外。这种情况，尽管与澳门政治社会发展日趋不适应，却依然维持到1980年代中期。

葡萄牙1974年“四二五”革命后，开始政治民主化和非殖民化，澳门的政治生活从而出现了根本性的转变。1976年《澳门组织章程》和《葡萄牙共和国宪法》的先后颁布，为澳门现行政制铸定了基本模式，澳门立法会也部分开放，实行有限度的民主选举。1979年2月8日，中葡两国正式建立外交关系，澳门作为“葡管中国领土”的政治地位得以明朗，两国顺应形势变化调整对澳门的策略。葡萄牙通过《澳门组织章程》增强澳门自治能力时，既需较全面顾及澳门整体社会的利益，又欲强化葡萄牙主权机构对这块弹丸之地的宏观调控能力，因此与根深蒂固的本地葡人保守势力产生矛盾和摩擦，也就无可避免。

1976～1984年第一、二届澳门立法会运作期间，立法会犹如当年的议事会，主要由土生葡人控制并维护其担当极少数来自葡萄牙的高层统治者和占人口绝大多数的华人社会的中介人的传统利益，与代表葡萄牙主权机构的总督产生几乎不可调和的权争和冲突，最后导致高斯达（Almeida e Costa）总督要求解散立法会，这实际上是澳门现代政治创立和逐步成熟的必经过程。高斯达总督提议解散立法会之举至今仍备受争议，但不可否认的是，其结果是澳门民主政治的进一步开放和澳门华人居民对社会公共事务的更多参与，客观上为政治发展排除了一些障碍，为澳门政治的现代化创造了必要的条件，也为《中葡联合声明》生效后的澳门政治行政过渡奠定了初步的基础。

然而必须承认，高斯达推行的只不过是一种新管治政策。自他开始，在整个1980年代，葡萄牙继续源源不断地向澳门输入技术官僚，从而令逐渐本地化了的制度依然由对澳门现实了解有限的外来人操作，虽加速了行政制度的现代化，但同时又造成施政不连贯、行政效率低的情况。此外，在中葡合作的良好政治背景下，澳门居民特别是华裔居民的参政议政意识和程度也并未很快提高。一方面，居澳华人没有跟澳葡当局产生重大摩擦和冲突；另一方面，华人传统社团又跟土生人士组成联合阵线参与立法会选举，致力于维持“共识政治”的良好运行。虽然部分立法议员和市政议员由直选和间选产生，市民在某种意义上直接间接地参与政治决策，但直至1996年第六届立法会选举前，无论从登记选民数目、投票率还是所推出的人选及其