一 引言

澳门现代政治的发展，始于1974年葡萄牙结束独裁统治、实行非殖民化的“四·二五”民主运动。1976年颁布的《澳门组织章程》，不仅确保了澳门地区前所未有的行政、财政、立法自治权，还确定了分权制衡的独特政制模式。虽然司法组织仍然是葡萄牙司法系统的一部分，但这一年选举成立的首届立法会，却为澳门政治生活带来了新的活力。

诚然，占澳门人口绝大多数的华人对第一、二届立法会选举的参与程度很低，但1984年放宽选民资格后，华人社会在港澳前途问题被提上议事日程的新形势下积极参与第三届立法会选举，基本上控制了立法会直接和间接选举，新一届立法会的代表性更接近社会现实。此后，立法会作为澳门地区的两个自我管治机关之一，在民主政制中的作用越来越突出，其内部运作日趋完善，特别是与一直主导澳门政治生活的总督的关系亦逐步适应，变得更加协调。澳门立法会以直选、间选和委任议员组成的协商民主（Consociational democracy）模式，经实践证明是适合澳门社会现实的，从而获得《澳门特别行政区基本法》的确认而成功过渡，相信1996年产生的第六届立法会的绝大多数议员也可坐“直通车”为特别行政区服务。2001年特别行政区第二届立法会选举时，若间接选举的八个议席可以在四个社会利益的选举团中平均分配，改变现行制度偏重雇主利益的倾向，则可以更符合中产阶级和专业人士力量日益壮大的实际情况。

由于《澳门司法组织纲要法》1991年才制定通过，它在相当程度上参照了《中葡联合声明》和当时尚在起草过程中的澳门基本法的有关规定，且澳门地区本身的司法组织在1993年基本法颁布后才开始运作，所以，新设计的澳门司法组织及制度与基本法的衔接也相对容易，只待葡萄牙总统依《澳门组织章程》规定在1999年前的适当时候向澳门法院授予完全和专属的审判权后，设立终审法院，澳门的司法自治即可建立。据悉，中葡联合联络小组目前正在就修订《澳门司法组织纲要法》进行磋商，相信包括将审计法院从司法系统过渡到行政系统，成为审计署在内的制度性安排不会有太大的问题，只是司法官员培训需时，终审法院院长和法官人选在本地难觅，法律本地化及其翻译也费工夫。在人际关系和各种势力那么错综复杂且规范性尚弱的微型社会环境里维持独立自主的司法制度公平、公正地运作，更是一项创举性尝试，备受世人关注。

澳门现代公共行政制度是在1980年代建立起来的。尽管《澳门组织章程》在1976年颁布生效，但澳门的公共行政基本上仍遵循之前的时期的《海外组织法》（Lei Orgânica do Ultramar）和《海外公务员章程》（Estatuto do Funcionalismo Utramarino）的原则和规定，其组织架构，亦至1981年高斯达（Almeida e Costa）总督上任后才进行较大的改革、重组和现代化。1984年《澳门行政组织架构总纲》（Bases Gerais da Estrutura Orgânica da Administração Pública de Macau）的颁行，为澳门公共行政从法理上独立于葡萄牙系统奠定了初步基础。1988年，文礼治（Carlos Melancia）总督颁布第35/88/M号法令，正式废止了《海外公务员章程》在澳门的法律效力，并于次年获得立法会全面授权，接连颁布了一系列相关法令，建立澳门自身的公共行政制度，以逐步满足过渡期的需要。这一系列法令还规定，当局必须在其生效一年后重新检讨。其后虽然不断有细节性修改和调适，政府部门也在近年陆续重组，但至今仍未进行全面、宏观的评估和改革，公共行政现代化依然任重道远。因此，澳门宏观行政架构的发展及其与基本法的衔接，跟公务员本地化一样，是行政主导型澳门政制过渡最引人注目，或许也是最重要的一环。而政制过渡，恰恰是澳门政治行政过渡成功与否，即顺利回归的关键所在。

二 澳门的宏观行政架构的演变

自从16世纪中叶葡人据居澳门，澳门政制发展可以简略地划分为四个时期。

①议事会内部自治时期：1583年议事会成立至1783年《王室制诰》颁布，初步确认总督对澳门政治的主导权。

②澳葡当局管治前期：1783年至1844年澳门脱离印度总督的管辖，与帝汶和索洛尔单独成为一个自治的海外省。其间，1835年议事会被解散，依1834年葡萄牙市政选举法令重新选举，失去大部分政治自治权力。

③澳葡当局管治时期：1844年至1976年。这个时期又可一分为二：统一管理和自治管理时期。葡萄牙对澳门的管治是亚马留（Ferre