一 引言

在1997年10月举行的一个研讨会上，我们在澳门基本法的大前提下，对未来澳门政府的宏观架构提出一个构想，将特别行政区政府依基本职能分为四个司。^[1]特区筹委会1998年5月5日成立后，开始为筹组特区政府设计方案，筹委会政务小组于9月提出设置行政法务司、经济财政司、社会教育暨文化司、保安司、运输暨工务司五个司的初步构想。不过，筹委会政务小组并未完全放弃设四个司，即将工务运输司纳入经济财政司的方案，且认为该方案的优点是“筹组初期已达到职能分工的合理，但另一方面有人担心变化太大，且每个司级部门管辖的事务太多，不利于现行政府与未来特区政府运作的连贯性”。^[2]这些构想出炉后，在筹委会内部和社会引起广泛的讨论。至11月，又有了一个新的方案：还是设五个司，但分工为行政司、经济财政司、司法司、保安司和社会文化司。^[3]最后，特区筹委会决定设置五个司：行政法务司、经济财政司、工务运输司、保安司和社会文化司。^[4]

需要指出的是，我们当初提出特别行政区政府设四个司是一个结合澳门实际、从技术角度设计的理想化方案，目的是跟澳门基本法衔接，建立一个稳定而高效的政府。众所周知，澳门现行政制是没有严格意义上的政府的，政府在某种意义上是总督的办事处，总督通过从上到下逐级授权进行施政，且此一授权行为原则上具有个人性质。^[5]特别行政区成立后，由于政府拥有自身的权责，行政长官为政府首长，各政府部门可能由法律而非行政长官直接授予权力，从而要求一个较为稳定的行政架构，形成从下向上的问责制度。至于近期讨论的焦点——由谁设置政府宏观架构、何时设置政府宏观架构等问题，则属政治决策范畴，已超出拙文当时探讨的范围。

不过，既然问题提出来了，也就不必回避。筹委会负责筹组特区政府，是法律赋予的权力，而担忧这么早就设计政府组织架构可能会削弱特区行政长官的权力，也不无道理。因为行政长官上任之初，肯定有自己的治澳蓝图，有自己的政治议程，为实现治澳大计，必须组建自己的班底并配置必要的组织架构和资源。因此，虽然我们认为特区应有一个相对稳定的政府，但作为折中的办法，筹委会不妨待明年中行政长官推选出来后，再考虑特区政府架构的设置，这样，便可以将行政长官的构思充分考虑进去。另一点不应忽略的是，政府架构不是一成不变的，必须跟随时代和形势的变化而发展。换言之，即使筹委会或行政长官设定了第一届特区政府的宏观架构，行政长官仍可以适时进行调整和改革，逐渐适应社会发展的需要。

当时没将“工务运输”单列一司，主要是考虑到澳门的大型建设已基本完成，工务运输不似近年那么吃重，且工务运输政务司属下很多部门与经济关系密切，与经济部门共属一司更便于协调工作；而行政司法放在一起则由于澳门与香港政治体制不尽相同，澳门已有检察院，无需另设香港律政司那样的司法司，况且澳门体制原有此一传统（如文礼治时期），近年专设司法政务司，原因是法律和司法官本地化任务繁重，而这些任务回归前后也已大致完成。四司方案与五司方案相对现行行政体制都有变化，均存在连贯性问题，所以我们依然偏向选择更加合理的方案。至于各司管辖事务过多可能产生的困难，若改变现行授权制度，未来司长集中精力进行政治性协调，将更多行政权力下放至各局，很可能比现在的政务司少些行政事务性工作，应可有能力担负重任。

不过，既然特区筹委会已作出决定，特区政府大致会按这一决定来组织。为了更好更清楚地解释这一构想，似乎有必要将政府组织进一步细化。应该声明的是，下述政府组织架构是一个力求最少变动的初步方案，仅供参考，旨在拋砖引玉。特区行政长官如何以及何时开始分阶段实施行政改革，应当考虑其时的政治、经济、社会环境和条件。最近，我们还提出，全面系统的行政改革，应在特区成立后，由行政长官委任一个由政府官员和社会各界代表组成的工作小组，在广泛听取各界意见和认真讨论后循序渐进地展开。^[6]

二 政府架构的变动

如果我们细心地分析澳门地区行政组织架构图（附表1），会发现臃肿情况尚非想象中那么严重。严格来说，总督和七个政务司的办公室并不能视为司级部门，只不过办公室主任享有司长的待遇而已。